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乡村社会冲突治理困境分析——以桂西北X村G项目征地拆迁矛盾化解为例

作者:邹海霞 李 瑞  责任编辑:中农网  信息来源:《广西大学学报(社会科学版)》2018年第6期,第40—45页  发布时间:2019-02-26  浏览次数: 61

【摘 要】社会冲突是社会失序的表现,也是社会治理失灵的结果。乡村社会冲突起因于多因素共同作用,但根本上还是社会期望与现实差距之间的心理落差引起。征拆补偿与农民期望不对等容易产生矛盾,矛盾激化带来的社会冲突使乡村治理陷入困境。从X村G项目征拆实践看,矛盾化解方式与结果决定着社会冲突的生产与再生产,冲突向度直接关联社会治理效果。因此,规避社会冲突的做法就是化解社会矛盾,厘清矛盾的生成逻辑,分析矛盾冲突背后的社会基础。调查发现国家有国家的秩序,村庄有村庄的习惯。解决乡村社会冲突治理困境的关键,必须在相互尊重、彼此社会认同的基础上,遵循国家宏观框架的主导,邀请乡土知识、乡土文化以及地方性知识的拥有者协调多元共治,使乡村社会走向良序。

【关键词】社会冲突;乡村治理;征地拆迁;地方性知识;多元共治


一、问题的提出

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家全面现代化战略的推进以及各类现代公共设施的建设,需要大量征用土地,而这些土地大都在我国乡村,由此引发的乡村征地拆迁冲突是当前甚至未来很长一段时间里我国乡村治理面临的大事。“乡村社会冲突是影响我国乡村社会稳定最严峻的问题之一”(赵树凯,2003;汝信等,2004;肖唐镖,2005;温铁军等,2007),制约甚至决定国家能否顺利实现传统向现代的转型(于建嵘,2002;2003)。站在国家安全与治理的角度,要对乡村社会进行有效控制并稳定乡村社会秩序,关键要对乡村社会征地拆迁过程中引发的各种矛盾进行有效治理。

西方社会学家认为任何社会都有冲突,冲突不可避免。但冲突的正功能促进社会整合完善,负功能使社会动荡倒退。我国对乡村征地拆迁冲突的解决大多采取地方政府主导的官治模式,即地方政府运用行政运动式、利益共谋式、变通安抚式将大事化小,小事化了,维稳至上。这种单向度冲突治理方式不再适合乡村“复合性危机”(肖唐镖,2015)和长远发展。乡村治理是解决乡村面临的问题,实现乡村的发展和稳定(徐勇,2000),这就要面对如何对乡村进行管理,或如何引导乡村自主管理,从而实现乡村社会有序发展(贺雪峰,2005)的问题。

将乡村征地拆迁冲突治理问题置于市场经济条件下讨论固然重要,但由冲突招致的乡村社会秩序问题背后隐藏的深层逻辑——镶嵌于道德、利益、风险及制度、行动、共存之中最根本的社会关系(国家与社会的关系——也不容忽略。“一个国家整个集体性抗争方式发展,一个国家中某一具体集体性抗争事件动态,很大程度上取决于国家-社会关系及以此关系为基础的国家对集体性抗争事件的制度化能力。”[1]国家治理能力下陷延伸基层有时达不到,乡村则需在国家制度宏观框架主导下,运用乡村的地方性知识,让各利益主体多元共治。这既是乡村社会冲突治理的社会基础,又是乡村社会存在与发展延续下去的灵魂,应该引起我们对乡村社会冲突治理困境问题的重新认识。

二、征地拆迁前后的村庄

德国著名社会冲突理论家拉尔夫·达伦多夫认为,一个社会的常态并不是人们熟知的稳定、和谐和整合,而恰恰是社会冲突。社会冲突是一种社会常态,无时无刻不存在于社会各个层面,平静和谐的社会只是一种相对存在。本部分将透过乡村征地拆迁进程中发生的一系列社会事实进行深描,对比分析村庄征地拆迁前后的变化,为下文深入研究乡村社会治理寻找事实依据和社会基础。

(一)征地拆迁前安宁的村庄

X村位于桂西北区,辖属河池市大化县,居县域中部,红水河左岸,距县府35公里,严重依赖传统的山地农业。相对封闭传统的社会结构拥有浓厚的民族文化传统和独特的风俗习惯。村民以瑶族为主,全村共53户,总人口200人。相对于发达地区,桂西北区比较贫困落后,大化县仍是国家级贫困县之一,这点也在访谈中得到了印证。

“我们这里比较穷,留在家里就是每天去山里做工才有得吃。年轻人过完年大都去广东进厂做工了,留在村里务农和关照家务的基本都是老人、小孩以及必须留下照顾行动不便和生病的家人与小孩的妇女。只有过年节或村里有比较大的活动时外出打工的人才会回来,那时村庄就很热闹。我们的布努瑶节日,村民都会穿戴上我们的民族服装,载歌载舞,有各种比赛,还有‘长桌宴’等……”从村民们的聊天和村庄历史文献中,我们发现征拆前X村的生活贫困落后,但宁静祥和,村民之间相处和睦。

根据调查,截至2016年底,全村耕地面积共152亩,其中水田42亩,其余是旱地,另外村庄还有两座山头,都是灌木林地。村庄人均年收入约3000元,年消费2570元。村民基本以农为生,青壮年农闲打零工、做农产品小生意等谋生,也有靠低保生存的农户。总体上,种植和养殖是X村人赖以生存的渠道。可以说,征地拆迁前这是一个民风淳朴、贫困、但仍能守望相助的以小农生产为主的传统农业化村庄。

(二)征地拆迁后喧嚣的村庄

事物的发展总是内外因共同作用的结果,稳定性并非一劳永逸。当国家全面现代化战略进入X村后,传统稳定的农业化村庄也在转型过程中喧嚣起来。

1.非自愿的拆迁

G项目启动后,X村共征地88亩(其中水田35亩),整村拆迁。拆迁房屋10600平方米,其中砖混结构5508平方米,砖木结构3609平方米,简易房屋1483平方米。征拆畅行是刚性行政与村民退让共同作用的结果。征拆部门起初对村民的疑问还是很有耐心地解释,但有些请求和建议在征拆启动后,则会有所保留。在丈量土地和房屋面积时,村民没有参与权,在测量标准和结果上没有发言权。测量结束,马上启动征拆。除争议比较大,社会影响重大的延后外,其他公示期过后若无异议的马上执行。

2.未及预期的补偿

G项目征拆实行一次性货币补偿,对农用地Ⅰ每亩补偿36010元、农用地Ⅱ每亩补偿37395元、未利用地每亩补偿14404元、建设用地每亩补偿33655.50元;对拆迁房屋按照砖木结构、混砖结构、高档装修和普通装修分别给予每平方米450元、750元、750元和600元的货币补偿。一次性货币补偿后无后续扶持政策。

对待征拆农户持两派观点,老派反对征拆,新派主张征拆。急于摆脱贫困的农户寄厚望于征拆,希望借此翻身脱困,毕竟从土里讨生活还是很艰难。放弃土地和房屋,意味着选择放弃旧生活。失土农民只能靠出卖廉价的劳动力谋生。有限的补偿使村庄生活不升反降,难以支撑起房屋重建。村民陷入相互比较、计较……骂政府、骂村委、骂各种不如意,上访、聚众闹事……追求平衡的过程产生的是更多的不平衡。

3.分异化的过渡

G项目作为国家主导修建的大型公共设施工程,修建少说需要3-5年的周期,为其腾挪空间的村庄拆迁重建也需要2-5年的周期,为解决拆迁重建周期里被征拆户的过渡性安置问题,政府与主导拆迁组织筹建临时过渡性安置点,供拆迁户临时过渡期间安置。过渡性安置点一般建在临时选定的空地上,空间有限,住房逼仄,大多都是用彩钢搭建的活动性板房,一户一间或两间,这种规划布局简单、机械的配置,忽略了不同主体空间居住需求差异,无法做到以人为本的发展理念,甚至出现相关主体之间为争夺空间资源“打架”的现象,空间单一的功能被赋予了多项功能,明显增加了冲突功能。而且当村民住进过渡房后,重建安置工程却迟迟未动工。

蜗居临时过渡房中的村民生活环境很糟心:过渡房并不宽裕,一个家庭挤在狭小的空间里,摩擦和吵闹不断。不时听到牢骚和抱怨。热季蚊虫、苍蝇、蟑螂和老鼠滋生繁衍。原本和睦的家庭和邻里关系变得怒目相对、剑拔弩张。村民重建工程实在无法拖延了,当地政府便临时委托民间施工队匆匆赶工。村民看着施工过程,担忧施工质量,担心倾尽全家之力换不来住着安全放心的家。曾经熟悉的未征拆的乡邻们日子越过越红火,相比之下X村的村民就更加忧心忡忡。

4.区隔化的传统

民族文化传统是现实文化价值体系中由传统文化特质构成的文化价值成分,是一个民族发展的动力和源泉,它指向民族精神的培育和民族成员生命质量的提升。[2]X村人祖祖辈辈传承继替着他们民族的各种传统风俗习惯。瑶族的大节有盘王节、春节、达努节、中元节、社王节、清明节等,小节几乎每月都有。大节大庆,小节小庆。这些节日的印记流过岁月的长河,已成为瑶民的一部分,深深刻进了瑶民的生命,成为瑶民与他群社会认同的标志。

G项目征地拆迁后村庄变得混乱,很多传统活动由于受场地限制或亲邻关系的改变而难以开展。甚至适婚青年的婚期也会被迫后延,一方面是由于没有婚房;另一方面,即便接受这一现实,摆酒席的场所也是个难题,很难按照风俗传统在村里特定的集体活动场地像模像样地举办婚礼。村民对此喋喋不休,指责抱怨,认为政府没考虑他们的处境,让他们长期承受苦难。但深受传统大国小民情节影响,村民仅是唠唠叨叨,并没有公然反抗。

5.艰难重塑的差序

费孝通(1998)认为在差序格局中“社会关系是逐渐从一个一个人推出去的,是私人联系的增加,社会范围是一根根私人联系所构成的网络”。[3]被征迁后,筹建新房成为X村村民的希望和寄托。然而,按照当前市场交换的原则,获得的货币补偿根本无法重建同样规格的房子。重建房子的差别,使村庄分层进一步显性化。村民心情凝重,邻里关系、村庄秩序和宗族伦理都面临考验。村民不再互话家常,相遇也不再热情,很少招呼,更别提互相帮衬,甚至在关于分界线和公共区域概念理解方面,存在着“你家房子高过我家房子对我家不利”等观念。争吵时有发生,常需村委会出面调停,分清楚各家各户的权利和责任。

传统按照宗族伦理和长幼关系自发形成的村落布局,征拆中被完全打乱了。村庄关系的维系更多的是进入了一种基于互利而往的时代,仿佛一夜间将传统、朴实、封闭的村民变成了市民,小村庄跃升为现代都市。然而,即便身份可以瞬间改变,但牢牢固化在村民身上的习惯、观念和思想却很难在短时间内完成重构。这种村庄差序的艰难再生完全不同于传统村庄的差序格局。

三、结构性矛盾助燃乡村社会冲突

G项目外嵌进入村庄进行征地拆迁,村庄资源被重组,然而,利益分配并非人人如愿。村庄矛盾分歧隐性累加,新旧秩序交替尚未完成,安定的生活受到冲击侵扰后矛盾逐渐激化。加之制度设计不完善,这些结构性矛盾成为引起乡村社会冲突的导火索。

(一)安定的生活受项目冲击

土地是农民安身立命之本,失去土地对世代生活在农村的农民来说就是失去了生存的根本保障。[4]从我国现行的征地补偿标准没有将失地村民在未来承包期内土地可能产生的潜在效益考虑进去,是一次性买断。[5]G项目在X村的征地量大,征地后农户几乎无地可种。实施一次性经济补偿后也没有提供任何后续的扶持政策,很容易陷入生计困境。村民普遍怀有“畏官惧府”的封建思想,如果没有损害到最基本的生存利益,是不会和政府较劲的。[6]正如肖湘雄(2014)所言:“在征地拆迁工作的后续政策中,并没有落实持续发展的观念,没有真正有效解决好失地村民的最后一站服务。”[7]

二元户籍制度将农民群体排斥在各种社会保障之外,这使得他们更加倚重“一亩二分地”。除非到万不得已或者补偿措施非常诱人,否则是绝不会轻易放弃“自己的”土地的。[4]乡土社会的基础是地缘、情缘、血缘,农户需要以信任、规范等建立社会网络,形成稳定的社会关系。[8]国家项目嵌入打破了乡村原有的、稳定的社会关系网络,使村民长期保持的生存和生活方式不得不发生改变,而重建新的家园和归属感,则需要一个相当长的时期才能够实现。

(二)制度设计尚存疏漏

1998年修订的《土地管理法》使基层政府从制度层面获得了在征地拆迁过程中的相对主动权[9]。集体所有制在一定程度上成就了村级组织作为集体土地所有制的法人地位,进而造成了一种扭曲现象:得到上级政府征地拆迁命令的基层政权和施工方在进行土地征用和买卖中几乎不会与个体村民洽谈,而是直接与村级组织沟通,只要村级组织签字,村民即便反对也无济于事。[10]

政府部门在主导着制度安排的同时,常常不自觉地直接介入民主管理的事件当中。在涉及农民切身利益的重大项目的论证讨论阶段,基层政权更多的是在“自我论证”下的“拍脑袋”决策,使得矛盾和冲突时有发生。[11]从表面上看,征地拆迁过程中的地方政府和各个部门是代表国家利益在办事,但在实际工作中会利用自身在制度和权力上的优势,侵占失地农民的利益,这才使得农民采取维权行为。[12][13]随着农民意识的觉醒,他们对自身的权益意识空前深化,这成了其采取维权行为的心理动力。[14]那些“被剥夺了平等参与政策制定的权利”的农民“对地方政府产生了不信任”,这“无形中加剧了冲突爆发的程度”。[15]

总体看来,乡村社会冲突是村庄内部结构稳定受损与控制村庄稳定的外部制度残缺共同作用的结果。

四、乡村社会冲突类型及其治理结果

村庄社会的互动无外乎官民、企民、民民、村社等。征地拆迁引起的乡村社会冲突离不开这些互动主体的参与,其类型势必是这几大主体冲突的集结。层层剥离各主体间的关系就会发现不同冲突类型产生的社会后果,即社会冲突的治理状况。

(一)乡村社会冲突类型

从社会关系角度,工程项目嵌入村庄征地拆迁直接或间接牵涉的利益相关者间互动必然产生一定的结果:或和谐共处,或矛盾冲突。从X村实践看,乡村征地拆迁引发的冲突类型主要三种:

1.被征拆村民与基层政府的冲突

由于X村的征地拆迁由地方政府主导实施,具体的施工安排和征迁政策都需要经过政府相关部门审议决定,几乎不会考虑村民的意见和感受,导致双方之间隐性和显性的矛盾冲突最集中、最频繁。由于行政管理体制和财税制度的设计特点,基层政府的考核、领导的升迁和财政收入的多寡都与村民没有太大关系,导致行政部门没有激励去投入太多时间和精力来考虑并解决村民的“鸡毛蒜皮一般的小事”。这使得基层政府可以悬浮在农村社会之上,将有限的精力投入对自己最有利的工作上,而对于农民的诉求,则“睁一只眼闭一只眼”。[9]只要农民不闹事,就不会花时间和精力去认真对待。

2.村民和村委会之间的冲突

普通村民与村委会之间的冲突主要是由于征地拆迁补偿中出现的某些不公平现象。政府部门在对农户的房屋和土地进行测量的过程中,需要有村委会协同办理。由于和村委会成员的亲疏关系存在差异,在测量和评估的结果上就难免出现有的家户补偿面积多于实际面积,而另一些少于实际面积。憨厚老实的村民只是忍气吞声,敢怒不敢言。征地拆迁再分配的差距越大,普通村民的不公平感就越强,他们追求平衡、要求公正的愿望就更迫切。[16]

3.村民与村民之间的冲突

由于过渡房建设的密度大、条件简陋,被迫拥挤在这些区域的村民生活极不方便。用水、用电和垃圾倾倒等日常生活中的细节在狭小的空间里摩擦碰撞,使居民之间的关系日渐疏远甚至反目成仇。新建社区过程中,由于对分界线和公共区域的理解不同,或者总是希望自家的房子在风水上优于其他,村民之间为建房而发生的争吵时有发生。

(二)乡村社会冲突的治理结果

1.乡村社会结构的重构与整合

执政者和研究者对社会底层为了自身的生存利益而采取的维权行为的政治性、组织化程度和社会危害性作了过高的估计。[17]任何社会都有冲突,并且是无法避免的,如果控制和引导工作做得好,冲突还能对社会的发展提供其正的功能,促进社会整合完善。

在乡村征地拆迁过程中,村民对自身想法的表达和对利益的维护,在合理合法的限度内能够防止行政管理部门权力的过度泛滥,形成一定的制约作用。另一方面,村委会由于制度规定对村庄的集体财产拥有处置权,利益的驱使会使其采取行动时最大限度地考虑自身的收益。过度的侵占公有财产势必激起村民和政府反对。因这种原因而发生的矛盾冲突能够将村委会的行为限定在一定空间内,不至于超出合理边界太多,有利于乡村社会保持良性发展。

2.乡村社会纽带的断裂与分化

被迫迁出的农户结果往往没能如项目规划设计的那般美好。农户多因失地、失房、失去原有的社会关系网和公共设施而陷入生计无保障状态。[7]若失地村民的就业、教育、医疗、养老等一系列民生问题无法得到合理安排,则很容易形成一个不稳定的因素,对社会秩序造成不良影响。[7]

基层政府在界定“公共利益”时会尽力扩大其范围,从而从中谋利。[17]农村土地所有权的主体模糊和虚置,农民又无法自由参与市场议价,集体所有权缺乏保护,使得在征地拆迁过程中的腐败黑暗现象屡见不鲜。征地拆迁中中上阶层与管理者阶层也可能发生冲突,这类冲突的解决目前看基本上是中上阶层采取维权上访的方式显示自己的实力、表达自己的诉求,而管理者阶层为了平息事态,普遍采取一定利益让步的方式进行缓和。然而,从现实结果看,这种不合理的利益交换不仅没有降低冲突发生的频率,反而加剧了彼此的不信任。

五、乡村社会冲突治理困境反思

征地拆迁是农村土地增值收益的再分配过程,这个过程必然会出现农村阶层间的互动与博弈,并由此引发阶层间的冲突。[15]我国乡村征地拆迁冲突大多采取地方政府主导的官治模式,即地方政府运用行政运动式、利益共谋式、变通安抚式将大事化小,小事化了,维稳至上。这种单向度冲突治理方式不再适合乡村“复合性危机”和长远发展。综观当前乡村征地拆迁的过程和结果,之所以会出现不同程度和形式的矛盾和冲突,是因为存在以下几个方面的问题:

(一)农民主体地位缺失导致补偿缺乏公正性

我国目前在乡村征地拆迁工作中尚未给予农民充足的自由权利。他们只是被作为服从者被动地接受行政管理部门制定的规章和政策,没有切实参与到价格的制定过程,使得补偿费用数量和类别不够合理。乡村征地拆迁矛盾冲突治理的基本表现是基层政府的地位最强势,村委会的地位次之,而普通农民则在一定程度上被边缘化。村民没有参与制度的制定和执行过程、分享到利益与机会、享有平等的表达权、知情权和决定权的权利。这样的治理格局不利于各阶层间的有效沟通,无法构建起农民意愿的表达渠道和情绪宣泄渠道,造成不同阶层间的敌对情绪、误会与矛盾长期凝结。[16]

(二)利益行为失衡带来对宗族伦理的轻视

在征地拆迁行动中,政府的利益取向是复杂模糊的。依照常理,政府应该权衡各方利益,最大限度地为当地居民谋利益。然而,由于面对考核压力和财政收入的限制,其行为又表现出牟利性。农村居民处于有限理性状态,对宗族中的名望人物表现出更多的信任。当情况比较混乱时,他们习惯于观察其他被拆迁者的行动,参考村里有威望的当事人的态度。若平时德高望重的当家人或村组干部同意拆迁,那么他们也会跟随长者的意见,配合征地拆迁工作。[7]然而,由于政府征地拆迁时对邻里关系及族亲关系的认识不足,并未充分有效利用该资源。

由于宗族长者具有较高的道德权威,并且在乡村这个特殊的社会形态中道德依然对村民具有较强的约束力,使得中国乡村社会历来都保持着浓厚的宗族、乡绅自治传统,某些时候比正式组织还具有影响力。乡村社会冲突治理的本质就在于要采用适宜的治理方式使基层社会秩序正常运转。而宗族伦理、道德观念、乡规民约等地方性知识是乡村社会和谐秩序获得的根本依据。

(三)对民俗文化缺乏了解损害村民心理认同

我国当前在乡村征地拆迁工作中,几乎仅仅考虑到物质的补偿,甚至强势的推行既定的补偿标准,很少主动结合乡村当地的地方性知识和村民的心理认同程度。由于乡村普遍保留着浓厚的社会风俗习惯和传统文化的黏滞性与延续性,使得传统人伦关系在政治权力的实际运作上,同样发挥着巨大作用。[19]然而,不少地方政府对地方性知识拒而远之,凭借自己在制度设计上获得的优势过度放纵职权,所做的一些决策和规划严重违背了村民的心理契约,导致乡村社会治理过程中时常发生扭曲和冲突。

村委会等乡村日常管理人员越来越受到利益的驱使而有选择性地趋附于基层政府和基础设施建设的施工方。完成任务的过程中,倾向于扩大自身的权益,忽视村民的感受。从社会生活的角度来看,村民对地缘、血缘和亲缘等相互连接的纽带保持着高度的重视。这其实从侧面提出了在乡村征地拆迁安置工作中应该充分考虑村民对交往和既有关系维护方面的要求。忽视了这些心理方面的需求和认同,不经意间激起了村民之间在新建家园和重建邻里关系等方面的矛盾和冲突。

六、结论与讨论

中国乡村社会矛盾冲突治理的结果如何会直接影响到乡村社会的稳定与和谐,甚至会对国家建设社会主义现代化新农村的战略规划产生影响。这使得对乡村社会征地拆迁冲突进行全新思考,寻找更适合乡村社会实际的冲突治理机制成为题中之意。

我国发达地区和城市区域受市场经济洗礼较深,而乡村地区则相对封闭,保留了较多的传统习俗和文化烙印。这种二元的经济和社会结构使得我们在治理乡村社会征地拆迁引发的矛盾和冲突的时候,不能简单地照搬城中村和城郊农村的治理经验。

“强势”转“协商”治理是有效遏制征地拆迁冲突的关键。未来农村社会治理模式的构建应当有效解决二元化的权威基础之间的权力分配问题和多元化的治理主体之间的角色定位问题,建立各阶层间的沟通机制,畅通农民意愿的表达渠道和情绪宣泄渠道。尊重乡土文化,发挥农民在乡村治理中的主体地位,邀请乡村精英、乡村权威人物、乡村社会组织等地方性知识的拥有者进行共治。


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