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公共资源治理困境:村庄在河砂市场化过程中的角力

作者:朱倩  责任编辑:中农网  信息来源:《广东社会科学》2018年第5期,第210-220页。  发布时间:2019-03-04  浏览次数: 1086

【摘 要】河砂作为自然资源,不仅是江河不可分割的重要组成部分,也是重要的建筑材料,更是乡村社区的公共资源,建筑业的飞速发展加大对河砂的需求,导致河砂的无序和过度采掘,这引发有关科学规范治理河砂的争论。作者从政治生态学的视角出发,以广西H镇的河砂开发为个案,采取人类学的田野访谈的方式,从村庄的视角探讨乡村公共资源市场化与治理中的困境,提出模糊的河砂产权意识、碎片化的治理和无序的利益博弈是河砂治理的困境和根源。

【关键词】河砂;村庄;市场化;治理;政治生态学


一、引言:政治生态学理论与河砂治理

近年来,河砂资源在全球的过度开发已经成为了自然资源开发的一个热点话题,世界主要媒体进行了相关的报道,比如美国的纽约时报(2017年3月1日),BBC电视台(2016年5月5日)和中国中央电视台(2016年1月21至23日)。美国加利福尼亚在2017年1月发生了反对过度采砂的环保运动(Beiser,2017)。2014年,联合国环境规划署提出全球每年消耗470到590亿吨自然资源,而其中砂石占了这个比例的68%到85%,该文呼吁国际社会提高对河沙问题以及由此产生的生态环境问题的重视,文中根据2012年中国水泥消耗占全世界58%的事实,推算中国的大规模城市化和建筑业发展消耗了大量的河砂(联合国环境发展署,2014)。事实上,河砂资源的开发和研究在发达国家比中国早,美国学者Kondolf G.M自1993年以来就对加利福尼亚州及其他地区的采砂现象、河岸区管理和河道变迁过程问题进行系列研究(Kondolf,1993)。他批评了河道采砂对河流稳定的影响(Kondolf,1997,1998a,1998b)。欧洲骨料协会(UPEG,2010)的《政策规划和程序许可确保欧洲骨料的可持续供应》和罗宾逊和布朗(Robinson&Brown,2002)的《天然骨料供需的社会文化层面-来自美国大西洋中部地区的例子》提出发达国家人均年消费建筑骨料为6到12吨。拉德森和贾德(Ladson&Judd,2014)在《漫滩砾石开采对河流稳定性的影响综述》提出骨料占混凝土的80%和沥青路面的90%,因此骨料是建筑行业的关键,并综述了河道采砂和漫滩采砂的主要危害,提出虽然漫滩采砂比河道采砂危害小,但还是导致了农业用地的减少,河岸植被和栖息地的丧失,漫滩的消失,噪音和尘土的增加,对文化遗产和文化价值的干扰等影响。遗憾的是,现有的研究要么着重从经济驱动和管理入手,要么从生态环境着眼,对相关的利益主体(stakeholders)缺乏系统的分析。政治生态学作为新兴的理论与方法,它不仅仅关注生态资源枯竭与环境退化,更加注重导致这种退化的制度、政策、权力、冲突与治理问题并关注不同的利益主体,比如临河社区与居民。本文尝试使用政治生态学视角,通过关注河岸村庄社区在河砂市场化中角力来探讨乡村公共资源治理困境。

政治生态学(Political Ecology)这个词最早由Frank Thone在他1935年发布的一篇文章中创造(Thone,1935)。在1960年代和1970年代,环境资源危机和不可持续发展的问题使政治生态学获得很大的发展(Forsyth,2003)。罗宾斯(Robbins,2012)提出政治生态学从智力上源自于文化生态学,却超越了文化生态学较狭隘的范畴,更具解释力。皮特和沃茨(Peet&Watts,1996)认为政治生态学提供了一个整合了生态社会科学和政治经济学在内的广泛的研究。阿特金森(Atkinson,1991)认为政治生态学这个学术话语可以理解为从政治上理解环境问题的一个方法。他进一步提出,应该将政治和社会环境作为一个整体背景来理解环境保护问题,而这个背景主要是工业化和现代化的深层绿色批评。1985年Blaikie和1987年Blaikie与Brookfield的著作为政治生态学的发展做出了贡献。在《发展中国家土地腐蚀的政治经济学》,Blaikie(1985)提出非洲土地退化是由殖民政策决定的,并非之前某些欧洲学者鼓吹的是因为非洲农民对土地的过度开发。Blaikie和Brookfield提到:政治生态学方法是“合并了生态学的关注和一个广泛定义的政治经济学”。他们认为环保问题是根植在一个不同的嵌套网络规模中,该网络包括了地方到全球的范围,而政治生态学者的工作就是要厘清这些不同区域的因素是怎么互动联系的(Blaikie&Brookfield,1987)。Vayda认为,地方性的环境问题,应把它置于相互连接情境中的家庭、社区、地区、国家和全球经济的关系中(Vayda,1983)。

政治生态学以其研究领域的广泛和多学科的交叉属性而闻名。Neumann在2015年提出了政治生态学研究的课题包括农业社区、土著人民、国家机构、非政府组织、公司以及全球和跨国治理机构(Neumann,2015)。罗宾斯提出,政治生态学包含了环境的退化、边缘化、冲突、保护、控制、生态身份和社会运动等课题,更重要的是揭示了权力关系是如何调整人和环境的关系和资源分配利用的问题(Robbins,2012)。这个方法把研究的重点集中在政治经济对自然的影响上,特别是在不平等地获取资源,并形成资源使用和政治权力的主张。被认为是政治生态学的分支的公共资源管理或者公有资源管理都强调社区(community)在公共资源公共治理和可持续发展中的作用,Ostrom(1990)强调社区为主的公共资源作用甚至比资源的国家管理和资源的私有化更加有效。Agrawal(2003)提出社区导向的公共资源管理在应对资源环境恶化问题上提出了可替代的方案,因而影响了不少国家和地区的政策。世界粮食与农业组织(Food and Agriculture Organization)在1999年提出,全球超过50个国家已经把当地社区和底层的决策单位纳入到环境保护和治理中(FAO,1999)。

本文认为,政治生态学通过特殊的视角阐释乡村公共资源开采中的制度、权力、冲突和管理相关议题,探讨乡村社区在特定的政治、经济和社会文化背景下的资源治理、环境退化、以及人与自然资源的关系。因此,政治生态学为解读河砂市场化与过度挖掘提供了关键工具和可供选择的重要的解析框架。

二、中国的河砂治理问题及研究状况

对于河砂的属性与产权,《中华人民共和国矿产资源法实施细则(1994)》的矿产资源分类细目第三条非金属矿产:天然石英砂(玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂)的规定,河砂属于非金属矿产,属于国家所有。该细则第四十条规定个体采矿者可以采挖零星分散的小矿体或者矿点和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。改革开放后,河道违法采砂问题凸显(吴志广,2008),为了应对猖狂的非法采砂活动,国务院2001年批准实施了《长江河砂管理条例》,对长江河砂实行规范化和专门管理,采砂许可证成为政府对河砂管理的主要方式。此后,不同的省市根据自己的实际情况颁布河砂管理条例。可是,伴随采砂行业飞速发展,不同省市的采砂管理政策已然跟不上河砂产业的发展。早在2005年,广东省人大常委会颁布《广东省河道采砂管理条例》,这是中国内地首部规范河道采砂管理的地方性法规。该条例从2008年开始,针对采砂的复杂情况与制度漏洞,被多次修改完善,2012年7月26日才通过新的条例。广西自1992年开始,几乎每10年就更新采砂管理制和出台新的管理法规。2016年,广西把河砂政府管理条例提高到了地方法规的地位,《广西壮族自治区河道采砂管理条例》于2017年1月1日实施。《条例》加大对无证违法采砂处罚的力度,罚款由原来的最多罚2万元到50万元。为了兼顾农民的传统用沙权益,该《条例》明确农村居民自建房屋用砂量少于100立方米或者村屯公共基础设施建设需要到河道采砂的,不需要办理河道采砂许可证和缴纳费用,但所采挖的砂石不得用于销售(黎超,2016)。然而,各种河湖海的非法采砂仍然屡禁不绝,政府在采砂问题上仍然无法实现规范和有效管理,以实现河砂资源的可持续发展。

目前国内的相关研究主要反映河湖无序采砂的现状、原因、法制与管理、环境和社会影响等方面。其中,诱因为河砂的市场需求大、价格持续上升、违法成本低和利润高;主要社会问题,如为争砂源产生的纠纷、冲突、抗法和黑社会(砂霸);管理困境:管理职责不清、政出多门、腐败、管理成本高、地方保护与部门保护主义;河流的生态环保问题:河水污染、河流水位下降、鱼类减少、破坏河床、河岸坍塌、河床蓄水能力低、碱潮上溯、破坏防洪设备和航道安全;以及对农业、渔业、航道正常运转和道路桥梁水坝的危害等(王刚,2004;吴志广,2008;邬杨明和胡飞宝,2002;庄良松,2009;高宗军等,2003)。毛野和张志军重点分析了无序采砂对长江中下游的河床稳定和航运交通所造成的危害,认为在一段时间内全面禁止在长江中下游河道非法采砂是完全正确,即使采砂也必须科学规划和有效的制度管理(毛野&张志军,2001)。2008年《长江河道采砂管理实践与探索》的出版总结了《长江河道管理条例》(2002)实施6年后的研究表明:由于受暴利的驱使,非法采砂形式多样;管理混乱,局面失控。造成管理混乱的原因是,职责不清、政出多门、收费繁多、缺乏规划、破坏河床、执法不严、打击不力、缺乏必要的执法人员和装备等,导致了很大的社会环境危害和安全发展隐患,该研究主要显示河砂管理存在的制度问题。候良泽提出,国家出台了一些有关法律法规,可是,这些条例涉及河道采砂管理的条款较少,针对性和可操作性不强,难以适应当前的管理形势(侯良泽,2011)。刘蓉、钱兆燕和赵志舟提出采砂的治理措施:大力推广用人工砂替代天然砂,减少河砂需求压力;调整河道采砂的收益率,控制采砂船只数量和规模;推广长江干流河道采砂管理制度,制定科学合理的开采规划;加大采砂管理执法力度(刘蓉,钱兆燕&赵志舟,2006)。李恒昌强调政府管理的职责,可惜没有案例分析和系统的调查。以上文章主要从政府的角度,界定了河砂作为矿产属于国有资源,探讨了河道采砂管理困难的原因,得出的对策也是从比较宏大的政府和权威机构着手,包括加强立法、完善制度、加强政府管理、厘清管理职责、完善对河砂的规划与管理并加大处罚力度(李恒昌,2006)。

从生态环境的角度来讨论河道采砂的文章也很多,徐玉研究了大汶河采砂对防洪工程及生态环境的影响(徐玉,2011)。贾良文等研究了大量采沙对东江下游及东江三角洲河床地形和潮汐动力的影响(贾良文等,2006),宋中海分析了河道无序采砂的危害及保护生态环境对策(宋中海,2012)。高宗军、李怀岭和李华民以山东大汶河河砂开采为例研究了河砂资源过度开采对水环境的破坏暨环境地质问题(高宗军,李怀岭&李华民,2003)。戴仕宝、杨世伦和李鹏提出了长江中下游河道采砂对入海泥沙的影响(戴仕宝,杨世伦&李鹏,2007)。以上研究主要是从环保的角度对采砂的危害进行探讨,遗憾的是并没有很好地把河沙管理政策与生态坏境问题有机结合起来。鲜有文章涉及到与河砂产权、使用权和管理相关的历史、文化和社会因素,这些因素与资源可持续开发密切相关。在河砂资源开发中,学者们习惯性地预设河砂的产权是清楚的,管理只是法律和政府的职责,忽视了临河而居,并与河流河砂有着直接关系的利益相关者(stakeholders):临河村落社区和村民,或者把这些村落以及村民与其他城市居民一样视为违法抽砂线索的提供者或者无利益相关性的居民。因而,少有研究从具体的村落和普通村民的角度探究河砂资源的市场化过程,探讨村民与村庄的河砂所有权、使用权和收益权意识,缺乏将村落的历史文化社会、体制与当前的公共资源的开发与管理联系起来研究,导致了乡村公共资源市场化和管理研究中村庄视角的空缺,本文试图填补这一空缺。

调查显示,历史进程中,临水而居是不少村庄的传统,并对村庄领土范围内的资源形成独特的产权与收益权认识。如刘志伟提出了宗族组织与沙田开发的密切利益与荣誉关系(刘志伟,1992;Liu,1995)。村庄与河流河砂息息相关,河流、河岸、河堤与村民的土地资源、森林资源、公共设施等密不可分。过度的河沙资源开发和环境破坏让村民和村庄成为主要承受者。河砂过度挖掘造成河砂锐减、河床破坏、水体污染、水位下降、鱼类减少、河岸土地坍塌、河堤与灌溉系统受损,而这些都与他们的生产生活利益攸关。因此,河砂市场化与公共资源治理不能无视村庄的利益与诉求。事实上,村落和村民在资源的开发和发展中一直扮演着重要的角色。本文在2013年到2018年的人类学田野调查显示,乡村社区对河砂资源不仅有利益权益上的诉求,而且有主动的资源治理意愿,面对河砂的无序开发情况,村民自发组织起来,以村庄集体为单位,争取自己在河砂开发过程中的权益,特别是反对部分人盗采不仅暴富而且免于法律与政策的惩罚的现象。本文以政治生态学的视角,以三个自然村为案例,分析村庄中的河砂出售、冲突和管理情况,探讨临河而居的乡村社区对河砂的历史认识、产权概念、对河砂市场化的参与治理、卖砂的方式决策与对所得资源的分配方式,探讨这些社区如何介入到河砂开发的管理与利益博弈中,并实现自身的利益诉求。

三、来自广西的田野观察

位于广西南部的H镇临海(1),该市最大的河流茅岭江穿镇而过,因处于下游入海口,该江段及其支流砂储量丰富,自1990年以来,是非法采砂的重灾镇。2008年开始,房地产行业和基层设施项目的大发展刺激了河砂的刚性需求。H镇有大多数村委会长期临水而居以便于生产生活,面对抽无止境的沙船和川流不息的运输车,居民如坐针毡。河砂无序开采影响了村民正常的农业生产(水利灌溉、渔业、污染的河水无法灌溉农田和果树),日常生活(无法使用河水洗衣、洗菜和儿童被禁止游泳),安全(堤坝崩塌导致防洪功能减弱,季节性洪水会危及农田和村庄安全),出行(桥梁与公路被超载的运砂车压坏、公路泥沙多并破损、大型卡车川流不息)甚至宗教活动(河边的土地庙与传统的风调雨顺的祈祷活动)

于是,以自然村或者生产队为单位,以村庄宗族老人、生产队长、甚至村委会干部为首的河砂管理主体应运而生,与非法抽沙者和政府博弈,提出自己在河砂资源开发与管理中的利益并积极参与到河砂市场化过程中。笔者通过采访H镇干部以及三个自然村的村民,试图探析村庄在乡村地区河砂的归属权、管理决策、利益冲突与分配过程及相关问题。

案例1:融入还是被迫市场化:老人开会讨论卖砂

F村是H镇的一个自然村,有390人。2017年3月底,F村的三个房支的老人在胡大爷家开会,并决定卖掉村边河段的砂子,笔者被允许参会。在类似小组讨论的会议中,一个80岁的参会的老党员、老生产会计说,“现在一个户籍不在村庄的村民连续偷卖集体河砂,村里已经讨论得沸沸扬扬。几天来,政府不管。村里面没有队长,现在只能开会决定卖砂,偷砂让集体财产遭到了损失”。该村委一个在20世纪60年代任职生产队长的77岁老人说:“1960年,大洪水淹过全村,直接淹过我位于半山腰的家,几个村委会的人都要逃难。为了提高应灾能力,当时的H公社在1962年开始组织全公社社员修河堤,几乎全员参与,不修河堤没有办法搞生产。那个时候我们一天挑4方的泥来填河堤,现在河堤拦住潮汐和洪水”。

70岁的胡大爷负责召集这次的会议。他主要讨论卖沙的方式和砂价:“砂是要卖的,保底价是7万元,整片400米卖出去(河堤全长约1公里,涉及2个村委会,10个生产队,F村的河段只有400米)。让这些砂场和抽砂船的船主来开会竞标,谁出的价格高谁就拿到采砂权。不过我们必须要保护我们的河堤,抽砂必须在离岸边15米之外抽,15米的保护线也是当年国家把河段卖给外地人抽砂的时候定下来的规矩。”会议过程中,有两个年轻人加入到了讨论,其中一个是老人的孙子,一个是隔壁的邻居。这位新到的邻居提醒说卖砂不能有书面的合同,只能是口头告诉抽沙者允许抽沙的范围,村里面派人监督,但不能形成任何文字材料,以免惹麻烦,这个观点得到了老人们的认同。在这个会议中,老人们认为河砂是他们村庄的集体财产,所以他们需要决策以减少集体资源的流失。胡大爷说我们这里(H镇)靠近河边的十几个生产队都卖掉了江边的河砂,只有F村还没有卖。他特别提到了并赞成Z村的集体卖砂行为。

案例2:村民大会决定卖砂

Z村有900多人,位于F村的上游与F村交界,该村有7个违法抽沙点。在F村开会的前一个星期,Z村就已经开了村民会议,该村的村委党支书告诉笔者,他参加了这个会议,会议上第一、二生产队同意卖沙,理由是在2017年年初开始,偷抽沙现象频发,派人守沙与扔石头等无法杜绝沙船偷抽行为。开会的时候,第一和第二生产队同意卖沙,第三生产队不同意卖沙,提出卖沙会抽崩河堤并破坏他们的农田和大坝。可是,少数服从多数,卖砂成为了现实。

卖沙也是干部的意向,觉得卖沙可以减少公共资源损失并增加集体资产,一举多得。从一开始,不少村民就参与了保护河砂。既然是集体卖砂,就不仅增加集体收益,也应该考虑村民的利益,人人受益,减少纠纷。经过讨论,最后的方案是以每立方8元的价格卖(江边沙场的批发价格是39元每立方)。也就是说,每卖掉一立方米的砂,6元进入生产队的集体账户,2元分给当晚到场看护河堤的人们。这个方法被认为是个人和集体同时受益获得通过。不过,这也不是没有纠纷,有的家户认为抽到的是自己坡地下的砂,砂钱就应该归自己家,其他村民当然不同意。“全村抽砂,抽到的不仅仅是你一家的坡地,崩塌的也不仅仅你一家。”钱大家分才公平,因为大家的土地和资源都受到损失。Z村的村委会支部书记说:每天不下百人参与,不分老幼,每人分到十几块钱到几十块钱不等。笔者见到,晚上7点左右,抽砂船马达一响,Z村的男女老少聚集江边,参与卖砂活动。抽砂船一次可抽250立方米左右,只有晚上海水涨潮,水位上升,抽砂船才可以抽沙。村民热情的参与集体资源管理的场面与土著人民在亚马逊热带雨林经济发展与森林退化中被边缘化无法分享发展利益的情况是不一样的(Hecht&Cockburn,1989)。村民在河砂的资源化过程中,已经认识到了其经济价值,并组织起来,以集体村庄为单位,反对不经过他们同意的“偷”砂行为。他们利用历史和习俗知识,甚至法律知识,提出河砂属于村庄或者生产队的主张,采用市场化行为来分配利益。

上面提到的F村原定的竞标会议流产。砂场的老板说因为经过长久的采砂,谁也不知道江里面的砂储量。无人投标,F村的老人们只能按照Z村的方式卖沙,在卖沙5天的时间里,F村收入沙款4万元而Z村抽7天收入7万。参与的村民每人每晚得到20~70元左右。

案例3:村民反对村委会卖砂

D村处于F村的下游与F村交界,同属一个村委会。2015年,以支部书记为首的村委会卖砂引发了大范围的舆论和冲突,让D村在H镇出了名。2015年1月16日,村委会在支部书记的主持下,召开部分大队干部和党员会议,该会议的主题就是签订卖砂合同。18个干部和党员签字和按手印签订卖沙合同,村长在卖砂协议书上盖了村委会的章。根据合同的原件,卖砂期是3年,从2015年1月30日到2018年1月30日,价格是4万元。乙方(买沙人)一次性付清4万元给甲方。合同规定乙方必须在距离岸边(河堤)15米之外抽砂。如果国家需要征收(河砂),和甲方(村委会)无关。被访谈者告诉笔者,参加会议的党员和干部每人领到了50元。

协议签订后,乙方开始了抽砂活动。曾培,D村村民,30多岁,他因为他家的田地就在河堤的外围,第一个反对抽砂。因为抽砂必然会引发河岸坍塌,而坍塌的首先就是他家的地。曾培解释说他家当年之所以分到这样的地(位于河堤保护的外围,临江),就是因为当初家里面穷,分到了大家都不愿意要的地。他自己利用地块每天被涨潮的咸淡水淹没的优势搞海虫养殖,而抽砂严重威胁了他的重要生计。在反对抽沙和坚决抽沙的对抗中,曾培的叔叔动手打了对方。曾培的叔叔因为伤人而被赶来的警察抓起来,在Q市被关了5天。在现场,警察并没有制止抽砂船。在场的村民让警察制止抽砂,警察说他们管不了,抽砂不归他们管理,他们管打架伤人。为了反对非法合同和抽砂,并营救被关押的叔叔,曾培请人写了《反对书》并在2015年1月22日上传到Q市社区网站,曾培说他虽然连手机微信都不会用,为了让村民支持他的行动,他自己请教了懂技术和法律的亲戚帮忙,并学会了上网查相应的法律文件。反对书不仅提出了村委会的违法事实,并强调抽砂的危害性和可见到的环境破坏和河水污染。在当地采访中,“河堤是龙脉,河堤护田护家,没有河堤就没有生产,影响生活”,是比较一致的共识。因此,反对抽砂的请愿书上,60个村民签了字和按了手印,采访中,村民对村党支部书记为首的支部和村委会在没有召开村民大会的情况下,以4万元的低价违法售卖公共河砂感到气愤。

四、讨论:治理困局及其根源

当前,河砂作为公共资源在经济社会发展中发挥着日益重要的作用。然而,如何可持续利用河砂资源是河砂市场化与管理中面临的主要问题。本文从政治生态学的角度,把村庄纳入到乡村公共资源市场化与治理中进行讨论,有利于进一步了解河砂在开发、利用和管理中面临的困境,从而提出了模糊的产权、碎片化的管理、复杂的纠纷与无序的利益博弈是河砂治理的困境和根源。

(一)模糊的产权

笔者参加F村老人卖砂的会议中,问及“河砂是谁的”的问题。他们回答说,河砂是他们生产队的。生产队作为集体化时代的产物,却在市场经济的深入发展和河砂资源的争夺中成为村民参与资源分配的主要武器。笔者再问他们“是谁现在在管理河砂”。他们说:我们村民自己管。笔者提问为什么不让村委会管理呢?一个老人说:“这个和村委会没有关系。这些田是国家分给我们生产队的。我们这里的习惯就是,靠近那个生产队的河段,就是那个生产队的砂,而且别的生产队也是这样卖砂的。”老人的说法得到了在场的其他人的肯定。

这与国家的法律规定是冲突的。当然,根据广西的河道采砂管理规定,农村居民有定量的采砂权和用砂权,村屯采砂用于公共基础社施建设和村民建房也是符合地方法规的。在案例3中,村委会认为他们作为村庄选出来的代表,有权卖砂。而生产队则认为砂和土地一样属于生产队所有,他们是河砂的所有者与收益者。法律上的弹性规定和村民对公共资源产权的不明晰冲击了河沙的国有所有权。而非法采砂者则提出河砂不属于任何人。在调查中发现,在砂市场化过程中,多个行为主体都宣布自己的产权,出现了市政府和区政府卖砂、村委会卖砂、生产队卖砂和私人卖砂的乱象,而且每个行为主体力图证明自己的合法性,导致了砂资源的无节制开发和砂管理的混乱,这说明即使有法律规定河砂是国有资源,在市场化过程中,还产生了很多的模糊性。河流被挖空后出现了Hardin所言的公地悲剧,资源因过度开发而枯竭(Hardin,1968)。

(二)碎片化的管理

田野调查显示,对河砂管理负有职责的县级、区级和市级政府及其水利部门设立在市区,离非法采砂的江河较远,执法成本高。仅有的几次多部门上下联动的联合打击因为无法进行有效的后续管理而不了了之。相反,靠近江河,位于乡村地区的镇政府无权管砂。管理结构与空间的不合理是河砂管理的另一个症结。

同时,政府部门内部多个部门在砂的管理上职能交叉导致了管理的碎片化。在实际的河道采砂管理中,河砂管理涉及水利、国土资源与矿产资源、河流、航道和生态环保等内容,也就是说,水利局、国土局、交管局和环保局,甚至税收与治安等多部门都有一定的权力,H镇因为临海靠近边境,海监和边防部门对于采砂也有一定的管辖权。从这个方面来说,以上部门都涉及到采砂管理,在面对无序与猖狂的非法采砂的时候,相关政府部门间没有形成管理合力,无法形成有效的管理体制,造成管理的碎片化与非可持续性。2008年,H镇江段的河砂被市里拍卖,为了加强拍卖合同期间的管理,特别是打击非法采砂,市政府建立了以副市长挂名的多个部门和市级、区级和镇级政府参与的河砂管理机制,配合河砂的拍卖,其中,武警和公安在捣毁河边非法河砂点中发挥了重要作用,有力打击非法采砂和加强水环境监控。可是,采砂合同一结束,这个临时的管理机制就解散,这让非法采砂越发猖獗,造成了前文所述的不同村庄卖砂的情况。究其原因,主要是职责不明,没有达到科学有效的管理。在采访中,某主管国土资源的副镇长说河砂不归自己管,是水利局的事情。而她的下属提醒她说,国土资源局是主管单位。职责不清在镇政府领导中是一个弊端。非法采砂者众多,利益纠葛复杂,没有综合部门的联合执法,难以形成有效的取证、取缔、扣押和罚款等执法活动,而联合执法本身难以形成长效的机制,因此,制度碎片化的困境一直是公共资源管理的主要难点。H镇领导提出“因为职责不明确,让河道采砂成为可管可不管,最后没部门愿意管,甚至想管也管不了的事情”,除了管理交叉,职责模糊外,某些政府官员与非法抽砂者之间关系密切更加让河道采砂管理蒙上了阴影。

2010年,政府的卖砂合同结束后,乱采乱抽现象在H镇死灰复燃。在与H镇的干部(一个副书记和三个副镇长)讨论的时候,主管砂场的H镇副镇长说:据统计,H镇的砂场在2016年就超过了90个。到2017年4月,由于砂场整合,在政府提供的名单中,还有41个砂场。比较关键的一点是,这些砂场无一持有采砂许可证等经营和资源开发许可,镇与县政府也收不到税。可见,广西新法规规定的50万罚款并没有震慑到H镇的非法砂船和砂场老板。讨论发现河砂管理一直是镇政府管理的一个瓶颈。副书记说到,“按照采砂许可证制度,我们(镇政府)没有河砂管理的执法权和处置权,没有税收权。可是,按照属地管理原则,只要出了事情(冲突与事件),我们都需要负责。根据分类管理,我们每年和上级的不同的职能部门签订资源安全管理责任状,保障江河和资源的安全有效管理。可是,权责不统一,职能交叉,或者职能部门互相扯皮,目前,难以得到预期的管理。我们只是按照管理惯例,由国土规建环保安检站定期发《取缔无证开采通知书》。”

市里面一个干部说:“这么多的非法抽沙船,都是不符合国家规定的,很多船都是自己焊接的,有的船上没有合格的船员(当地发生过船员在非法采砂中被电死的情况),所以没有任何职能单位敢给他们发放采砂证”。采砂证制度是国家河砂管理的主要制度,而H镇既无法根除非法采砂活动,也不能继续实行采砂证制度,比如该区政府在2014年就希望采用采砂证制度拍卖几个河段的采砂权。这个计划由于不足3家单位竞标而流产。通过采访得知,主要是因为当地政府无法杜绝各类偷采行为,导致无法保障获得采砂权的公司的权益。

拍得采砂权的商人为了及早收回成本,采用了大型吸泵式抽砂船进行河砂采掘,同时采取大型装砂车和运砂车,实现机械化,提高效率。与此相应的是当地需要建房的村民失去了免费用砂的权益,他们只能通过市场购买砂。对于非法采砂和卖砂的现象,村民不只一次到镇政府投诉,他们获得的答复是:采砂不是镇政府管的。对此情况,有的村民说“当前河砂治理没有任何作用”。有的村民说,“没有利益就没有管理。我们的江里面的河砂都被卖了几趟了,从最开始的村委会和市政府,到私人偷卖偷抽的,到现在生产队集体卖沙,你看见哪里有管理了吗?如果没有利益冲突,大家也不会打架。最后受苦的还是我们村民,而受益的则是砂船老板和砂场老板。因为我们如果不卖砂,我们就没有收益,以后土地坍塌和河水污染,我们还是要受苦。”这可以看出村民对长期的无序的河砂开采形成了一定的认识,并预期到河砂过度开采的负面效果及其与村庄及其村民的关系。

(三)复杂的纠纷与无序的利益博弈

H镇卖沙的纠纷形式多样,版本不一。首先,D村和其他生产队就在F村抽砂的第三天把F村的卖沙行为告到了村委会。反对的理由也是:抽砂会损坏集体的河堤,引发河堤坍塌,破坏生产。从村委会的村工作周报的记录来看,村委会已经把这个问题反映到了镇政府办公室。10天后,其他生产队村民再到村委会告状,第二次告状把胡大爷的名字单独写出来,并提出,如果村委会和镇政府不能阻止F村卖砂。那么其他村庄和生产队将会采取自己的方式处理这种行为。他们的方式是:第一,组织村民到江边阻止F村卖砂,可能导致打架等行为。第二,其他村效仿F村也把河砂卖掉,理由是“F村可以卖,我们其他生产队也可以卖”。该投诉提出村干部和上级部门不应该等到流血事件发生后再对事件进行处理。笔者约10天后到达该村委会的时候,第二份周报没有上报镇政府。笔者问村委会干部,第一份报告是否获得了批复。“还没有确切的批复,他们(镇政府)说让我们等”,村支书告诉笔者,“我们已经多次阻止了其他几个生产队的人到江边和F村的人打架”。笔者问村委会是否对F村的卖砂行为进行过处理。“我们已经告知他们不要抽砂了,妇女主任就是他们村的,已经和那些老人们说了”。村女主任说:“我一直向支书汇报抽砂的最新情况。也告知他们不要继续抽砂了。”村委会能做的是告知F村停止抽沙,并关注事态和接受投诉。村委会和镇政府都没有打击偷采和私卖的执法权和处置权。报告发到了区政府水利局。可是,水利局还是没有明确的答复和进一步的行动。在利益博弈中,管理滞后和相关法律执行不到位容易产生公共资源的消耗、国有资产的流失,政府声誉的损害和利益纠纷。比如采访中,组织村民开会并主张卖砂的胡大爷提出,“本来河砂是国家的,可是国家管不到。如果政府统一规划、统一管理,就不是现在这个样子”。

2017年开始实施的广西河道采砂管理条例还没有获得期待的效果,而国家的河长制直到2017年9月才开始在当地实施。这些法律政策的效果如何还需要看当地政府的执行情况,上级政策与实际执行结果一直是政治生态学探讨的一个重要话题,特别是政策与当地情况冲突,如损害部分官员的利益和特权,会导致政策难以执行,这就是环保等政策执行过程中不同因素对政策有效性的影响(Bryant,1992:18)。

五、结论

从政治生态学的视角来解读河砂资源的治理困境和纠纷根源,发现河砂资源的开发不是单个主体的行为效果,而是多元主体互相角力的结果,其中,被主流媒体和学者忽视的乡村社区在被视为公共资源的河砂市场化中发挥着重要的作用。社区在参与河砂开发中,运用了长期临河而居形成的资源产权与使用权意识,强调现行法律规定对乡村地区免费使用河砂用于公共基础设施建设或村民自建房的规定,反对非法采砂与无序管理,强调村庄在自然资源治理中的权益,案例证明村庄获得了与非法抽砂者和政府管理者对话的权力,参与了公共资源治理并在一定程度上获得了收益。

近几十年来,河砂的经济价值因为市场的刚性需求被不断提高,导致过度与无序开发,而河砂自身的生态与文化价值被无视与弱化,这种开发理念及实践除了导致社会冲突、管理混乱外,更加突出的是环境与资源的退化:河水污染、水位下降、河床破坏、河岸坍塌、水利设施被破坏和村民正常的生产生活受到干扰等等。从政治生态学的视角可以透视村庄与河砂资源的关系,综合河砂开发的政治、经济,文化与社会的错综复杂的关系,以探讨临河而居的村庄社区、村民组织和村民在河砂开发中的角力,有利于全面厘清河砂治理中利益博弈的全貌。

当前,公共资源管理和生态文明建设在村庄、乡镇还存在诸多急需解答的问题,单纯从提高立法和政府管理的角度,或者简单从环境与水文的视角并不能很好地解决公共资源管理的问题。市场化的巨大推动力和多重的利益纠葛让非法采砂长期存在,国家与地方法规和政策被悬浮在空中。管理体制上的问题和国家缺场让产权模糊、治理弱化和纠纷冲突增多,这导致前文所述的各种政治、社会与环境后果。村庄和村民作为最直接的河砂过度开发的受害者,也作为市场化中的卖沙者,其角色和影响并没有受到足够的重视。当然,村民的参与没有停止任何纠纷或者让河砂资源获得可持续的发展,可能会引发新的冲突,甚至加速河砂的过度开发。所以,乡村地区河砂等公共资源的治理还需要进一步深入研究,采取政治生态学理论与方法无疑为当前公共治理提供新的分析框架和视角,有助于提高我国资源管理的水平和促进资源的可持续发展。


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注释:

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