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单元同步:为资源之“体”裁好治理“衣”——基于辽宁新民市蒲河新村的调查与思考

作者:张航  责任编辑:中农网  信息来源:  发布时间:2019-03-04  浏览次数: 2829

201612月,中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出:“探索农村集体所有制有效实现形式,盘活农村集体资产,构建集体经济治理体系”。资源性资产作为农村集体资产的重要组成部分,在实践中面临着“资源难开发,开发无实效,治理不配套”的困局。为此,新民市探索出“单元同步”的农村集体资源开发新模式。具体而言,通过明确所有单元找到基点、下沉自治单元定好支点、配套服务体系对准焦点,使得资源的所有、治理与开发单元相同步,集体资源得以开发有序、农民收益能够落到实处,也为农村集体资源有效治理起到了窗口作用。

一、以精准所有单元“开山”,深耕资源“责任田”

新民市蒲河新村通过下沉资源所有单元,配套治理单元,开创集体资源管理新局面。

(一)明晰资源所有单元,为单元同步把握基点

针对当前农村集体资源普遍出现的“一分就散”或“一合就虚”两种困局,蒲河新村通过资源管辖权下沉、确权到户、股份合作加以纾解。首先,清资源到屯。2006年新民市前当堡镇将赵家套、马家套、马房村三个自然村屯进行合村并组,合为蒲河新村这一行政村,之前三个村屯各有资源,赵家套毗邻仙子湖,马家套背靠珍珠湖。蒲河新村以方便管理为导向,兼顾历史、地理等因素,因地制宜以“屯”这一自然形成的集居单元作为资源的所有和承包单元,并不以行政村一级分配资源,如仙子湖归就近的赵家套自然屯而非蒲河新村进行开发,这也为发挥农村集体资源应有作用夯实了基础。其次,划边界到户。传统的资源集体所有极易造成“人人有份,人人不问”的虚置局面,蒲河新村马家套将屯集体所有的珍珠湖湖面资源以及野生莲藕、鸡头米等天然水产品按人分配、确权到户,集体资源得以产权明确、边界清晰;确权后的赵家套每户房前屋后基本都是小鱼池,全屯共计30多个养鱼池,单元的划分落实了村民对集体资源的占有、使用和收益分配的权利。再次,厘权责到社。蒲河新村的集体资源并非“一分了之”,而是在产权明晰的基础上发展多种形式的股份合作制。马家套有65户将本户所有的水面份额拿出来,成立本村的合作社进行连片经营;赵家套依托仙子湖,培育了养鱼、旅游、种植三个合作社,共有39户参与。村民对所有权进行让渡,以合作社为经营单元统一对接市场,最大限度地发挥了资源的集约效应。

(二)下沉村民自治单元,为单元同步定好支点

蒲河新村协调好村屯关系,对自治单元进行配套下沉,以治理有效支撑资源开发。一是范围下沉。集体资源的所有权在确权之后,蒲河新村寻求对资源的管理范围进行突破,一改以往村一级资源管理“空转”、范围过大的局面,将自治单元进行下沉,设在贴近资源所有的屯一级,如珍珠湖由马家套进行直接管理,而非以蒲河新村进行管理,这样就减少了管理的幅度和层级,以适宜的范围便于资源发挥应有的作用。二是组织下沉。以往蒲河新村两委班子统筹管理集体资源,组织管理幅度过大,“牛栏关猫”使得资源开发难以精准发力。为了管好用好集体资源,蒲河新村特地在屯一级恢复村委会,负责对资源开发进行协调。三是政策下沉。由于原有的三个自然村屯是合并后形成的行政村,在实际运营中出现大、小屯之间难以分配政策资金的问题。蒲河新村以项目为导向,以屯级集体为单元,由各屯争取“一事一议”财政奖补专项资金和各部门涉农资金,配套到屯级资源开发之中,不仅协调理顺了各屯的关系,还为屯级建设积蓄力量。

(三)同步资源治理单元,为单元同步对准焦点

唤醒沉睡资源离不开集体的力量,蒲河新村同步监管和服务职能,经济组织同步经济与治理身份,助推资源开发驶上“高速公路”。第一,监管同步。蒲河新村在进行资源开发时,正是在单元下沉的基础上,为屯级村委会发挥作用奠定了基础,通过财务监督等形式肩负起监督合作社工作。马家套村支书马光瑞说到:“村干部负责监督好合作社,要让合作社不出岔子”。第二,服务同步。除了发挥监管职能之外,村委会还同步服务职能到合作社内。在赵家套自然屯,为了打好“荷花鱼乡”牌,村委会牵头组织党员群众一起清洁卫生、栽树栽花,以服务职能美化环境为资源开发助力。第三,身份同步。三个自然屯的经济组织都选出了经济能人负责管理日常事务,这些“会张罗”的能人除了有经济身份负责经济项目之外,还有治理身份,对于不服从管理的个人,组织有权将其排除在组织之外。通过经济与治理身份的同步,有效地约束了经济组织成员的行为。

二、以契合治理单元“拓路”,驶上开发“快车道”

农村集体资产资源的开发以确权为前提,有效治理是实现收益的必要途径。蒲河新村正是扣紧利益相关点、牵好权能配套线、画好治理相适圆,使得资源管理得以迈上新台阶。

(一)利益相关,资源开发有力

通过找准适宜开发的基本单元,蒲河新村调动了群众的参与、减少了经营的纠纷、聚合了屯域的发展,变“户籍关联”为“利益关联”,从而加大了资源开发的力度。首先,调动群众参与,凝聚向心力。不同于以往“官办民看”的局面,蒲河新村通过资源所有单元将村民紧紧地联结在一起,使得村民得以“劲儿往一处使”,这一相关的利益激发群众参与集体资源开发的自觉性,根治了以往开发有心无力的痼疾。其次,规范经营秩序,减少摩擦力。在理顺开发单元基础上,蒲河新村各个自然屯围绕各自辖区的资源进行管理,一改往日协调不畅、恶性竞争的局面。如马家套在合作社统一安排下,制定了行业标准,户与户间抢客、竞价等不良情况得以化解,经营得以走向制度化轨道。再次,聚合屯域发展,注入推动力。依托自然资源的开发,蒲河新村实现了治理单元的下沉,各个自然屯也围绕相对适宜的开发单元,探索新型农村集体经济的发展,如赵家套就在仙子湖上做文章,以“荷花鱼乡”为主线,打造北方水乡特色小镇。

(二)权能相赋,资源开发有效

蒲河新村以多项权能的保障配套经济组织的运作,使得资源开发更有效率。第一,以稳定承包权为前提,服下“定心丸”。通过对资源型资产的清产核资,农户资源的用益物权得以保障,防止可能出现的外部资本侵占控制,也为下一步探索资源开发职能奠定了基础。第二,以放活经营权为手段,拓宽“致富路”。探索农村集体组织以出租、合作等多种方式盘活利用已有资源,为经营提供保护和规范,将资源变为资产、资金变股金,农民致富途径更为宽广。第三,以增加收益权为靶向,鼓起“钱袋子”。通过按股合作的形式,增加了资源的使用效率,有效地提高了农民的财产性收入,鼓起了农民的钱袋子。

(三)治理相适,资源开发有序

蒲河新村配套资源的所有、开发与治理单元,破除经营无序的障碍。一方面,所有与开发单元相配套。蒲河新村在对集体资产资源进行管理开发时,并未进行简单的一刀切,而是根据实际需求和现实情况,以最贴近资源所有的自然屯一级作为开发单元,使拥有相同产权的农户更容易协同,更愿意参与资源开发。另一方面,开发与治理单元相适应。经济组织在运行过程中,考虑实际需求进行了治理的同步,恢复屯一级村委会便于两委班子履行职能,在财务、安全等方面进行监管,以服务为资源开发“保驾护航”。

三、以同步开发单元“领航”,擎画开发“同心圆”

蒲河新村以明晰产权为基础破题,以利益撬动为抓手承题,以治理配套为保障答题,通过所有、开发与治理三个单元的“足履相适、体衣相称”,做好资源开发这张“试卷”。

(一)产权明晰是进行资源开发的首要前提

让农村集体资源既“看得见”又“摸得着”还能“有收益”,关乎农业、农村经济发展和农民收入。而资源开发的首要前提就是对产权进行界定,蒲河新村将最适宜开发的屯一级作为资源的所有和承包单元,进而为处置权、经营权、收益权等一系列权益夯实基础,最大限度发挥了资源的集约效应。

(二)单元同步在于激发资源开发的内生动力

农村集体资源的盘活关键在于寻找内生动力,即激发群众广泛参与和首创精神。蒲河新村通过单元同步将资源的所有权和开发权进行下沉,以相同的产权和相近的地域找准了群众最切身的利益单元,使资源能够开发、群众能够参与、群众愿意参与,形成经济共同体的源动力,以保障资源的保值增效。

(三)资源合理开发要以完善的治理体系为依托

集体经济组织有着家庭经营难以比拟的优势,同时有效的运行也离不开制度“口袋”的“扎牢”。蒲河新村在进行资源开发时,在纵向上把村屯和农村集体组织联动起来,在横向上把管理权真正交给农民,横纵关系理顺,形成治理的体系,解决组织不健全、监督流于形式的问题,牢牢管住集体资源性资产,确保成员权益不受损害。

(四)单元同步是村民自治有效实现形式的有益探索

2014年起连续4年的中央一号文件都明确提出:“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作。”中央对以村民小组为基本单元的村民自治已经有了高度的认可,但这一改革在地方实践过程中不免产生质疑的声音:村民自治基本单元为什么要下沉、下沉后对集体经济发展有何益处?为此,新民市探索出“单元同步”的农村集体资源开发新模式,通过明确所有单元,下沉自治单元,配套服务体系,突破资源开发“中梗阻”,让群众获得感落到实处,打造村民自治单元下沉牵引集体经济发展的“新民样本”。

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