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农村集体产权制度改革中的妇女权益保障——基于女性主义经济学的视角

作者:惠建利  责任编辑:网络部  信息来源:《中国农村观察》2018年第6期  发布时间:2019-03-14  浏览次数: 9784

【摘 要】中国农村集体产权制度改革中妇女权益受侵害状况较为普遍,这不符合“男女平等”的现代法律理念,也阻碍了经济社会的可持续发展。本文基于女性主义经济学的视角,借鉴其旨在提高妇女地位、改善妇女经济状况的基本观点,根据“中国裁判文书网”上公开的农村集体经济组织成员资格相关纠纷案件、地方立法文件,使用定性研究方法、案例分析方法、比较分析方法考察了农村集体产权制度改革中的妇女权益保障问题。本文提出,法律制度的漏洞、村民自治的有限性、经济利益关系失衡是保障农村妇女权益的主要制约因素。在全面深化农村集体产权制度改革中,应完善农村妇女权益保障相关法律制度、村民自治制度,明确新时代农村妇女权益保障的新目标是“既追求性别平等,又追求经济增长,实现两者的综合发展”。

【关键词】农村;集体产权;妇女;权益;女性主义经济学


一、研究缘起:农村集体产权制度改革中的妇女权益问题

当前,妇女对美好生活的追求日益增长,但其权益却得不到平等而充分的保障,这一矛盾已成为农村社会的主要矛盾之一。受社会制度、传统观念等因素的影响,妇女在农村集体产权制度改革中的权益,特别是离异女、外嫁女的有关权益难以得到与农村男性平等的保障。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出,在农村集体经济组织成员身份认定中,要切实保护妇女权益不受非法侵害(1)。党的十九大报告重申要坚持“男女平等”的基本国策(2)。国家计划力争到2021年底基本完成农村集体产权制度改革,之前的这几年正是农村妇女在这一改革中争取自身合法权益的关键时期。因此,,需明确认识农村妇女权益需求的新变化,改变传统观念,将追求性别平等和经济增长的综合发展作为农村妇女权益保障的新目标。

产权制度是社会主义市场经济的基石(3)。产权制度改革对个体经济能力的影响巨大,产权的改变,在某种情况下会使个体对以前不曾拥有的资产享有权利。农村集体产权制度改革对妇女权益保障以及经济生活的影响颇大,这从集体产权制度改革开展以来妇女土地权益纠纷递增的现象可见一斑。明晰集体资产、确认成员身份是农村集体产权制度改革的基础和关键环节。当前,中国对农村集体经济组织成员资格认定标准尚无统一规定,而基本由各地区甚至各村庄自主议定,这一认定标准的乡土色彩较浓。受传统思想影响,农村集体经济组织女性成员的身份普遍不被重视,与其切身利益密切相关的农村土地承包经营权证、宅基地使用权证等权属关系证明文本上基本不登记妇女姓名(4)。20162017年,全国妇联收到妇女土地权益相关投诉8807条,比20142015年增加了182%5)。这表明,实施农村集体产权制度改革以来,农村妇女土地权益受侵害现象更加严重,农村妇女为保护自身权利不惜与旧习俗展开斗争。激增的农村妇女土地权益纠纷反过来影响着集体产权制度改革的推进,影响着经济社会的可持续发展。在此背景下,保障农村妇女的土地权益显得尤为重要和紧迫。

农村妇女权益保障(6)问题可谓农村社会的“顽瘤”,一直以来受到学界的较多关注,以法学领域的研究最为普遍,研究角度多有不同。有些研究围绕妇女的某一种权利展开研究。例如,田义文等(2011)对农村妇女土地承包经营权做了专门分析,提出了家庭内对农村承包土地“按份分割”、村民委员会组成人员中增设“男女比例制度”(应有不少于1/3的妇女代表)等保障农村妇女权益的建议;何包钢、郎友兴(2001)对农村妇女选举权进行了专门分析,认为改变农民整体在中国的弱势地位是保护农村妇女权益的关键;李永萍、杜鹏(2016)对农村妇女婚姻主导权做了专门分析,认为当前农村妇女的婚姻主导权处于权利失衡状态,会产生家庭伦理危机、家庭责任受到冲击等负面效应。部分研究则侧重分析妇女权益受侵害的主要原因,并提出相应对策。例如,王珊珊、赵丽珍(2005)认为,中国相关法律制度缺乏对社会性别的考虑,没有较好地起到保护女性合法权益的效果。高飞(2012)结合中国农村土地法律制度进行整体性研究后指出,造成农村妇女土地权益保障不到位的根本原因是集体土地所有权主体制度不健全。另有一些学者从人权法学角度进行研究,认为妇女权利是普遍人权不可剥夺、不可分割的有机组成部分。在法学领域的相关研究成果中,妇女土地权益是重点研究内容——虽然研究背景各异:有的以城镇化为背景研究妇女土地权益,提出推动制度改革、减少传统观念影响有助于保障妇女土地权益(王晓莉、李慧英,2013);有的以农业女性化为背景研究农村妇女的土地权益,提出只有维护农村妇女的土地权益,才能真正实现其发展的自由(向东,2014);有的从政治、经济、文化三维结构变革角度,探索妇女权益保障路径(例如李慧英,2018);还有的以土地股份合作制改革为背景来分析妇女土地权益纠纷,认为加强司法救济对保障妇女权益具有重要意义(张勤,2018)。此外,一些学者从社会学角度、基于田野调查资料来研究土地制度实施中的性别问题,试图提出切合实际的解决方案。例如,林志斌(2001)通过案例分析,认为农村妇女生存与发展状况堪忧,应加强土地立法、土地政策的性别敏感性。还有一些学者从经济学角度,通过构建模型来分析农村妇女土地权益受侵害的原因,提出应从农村发展的宏观层面来综合解决农村妇女土地权益受侵害问题(黄森慰等,2017)。

深化农村集体产权制度改革后,不同地区所确定的农民是否有集体经济组织成员资格的判断标准差异较大,又因与经济利益挂钩,农村妇女的集体经济组织成员资格往往受到限制,所以,农村妇女权益相关矛盾在实践中层出不穷。对此展开的反思性研究中,不少研究认为,妇女集体经济组织成员资格争议凸显了中国农村的性别不平等问题,反映了现有相关法律制度的不完善,体现了村民自治制度的固有缺陷,农村集体产权制度改革应以农村集体经济组织成员资格的认定为基础展开。例如,贺福中(2017)认为,集体经济组织成员资格的认定在农村集体产权制度改革中起着基础性作用;王竹青(2017)指出,集体经济组织成员资格的认定是农村妇女获得土地权益的主要依赖。总之,对于农村集体经济组织成员资格认定的重要性及其促进农村集体经济组织改制、使集体资产在市场化运作中发挥“资本”效能等作用方面,国内现有研究的观点较为一致。

此外,中国学者多将马克思主义妇女解放理论以及其他与女性相关的理论(例如,妇女与发展理论、社会支持理论、社会性别理论等),结合应用到对中国农村妇女权益保障的探讨中,但还没有文献专门、系统地将女性主义经济学应用于分析农村妇女权益保障问题。鉴于此,本文结合当前中国处于经济转型期这一特殊历史背景,以女性主义经济学为视角,分析农村集体产权制度改革中妇女权益保障的制约因素,以及如何使农村妇女权益得到充分保障。

二、研究视角:女性主义经济学

所谓女性主义经济学,是经济学研究中新兴起的一个分支,在20世纪90年代开始受到国际社会的广泛关注。它建基于现代主流经济学在研究经济问题时缺乏社会性别分析视角这一重大缺陷,认为科学本身带有主观性,融合有人的情感和看法。总结现有的相关理论观点,可以将女性主义经济学定义为:以社会性别为研究视角,以提升妇女的经济社会地位为核心目标,以揭示并祛除经济学研究中的性别成见为主要手段,以家庭、劳动力市场、教育等为主要研究内容。它主要表达了一种追求男女平等的信念,也表达了女性对于经济增长有重要影响的态度。19959月联合国第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》要求保护和促进妇女人权(参见刘伯红、吴华,1995),对中国经济学家的性别经济思想影响深远。20世纪末,中国学者开始关注女性主义经济学。但总体而言,女性主义经济学有关研究在中国仍处于初始阶段。

作为经济学的新兴分支,女性主义经济学具有其独特的研究对象、研究领域、研究方法、研究重点和研究目的。总体上看,女性主义经济学具有以下特点:第一,从其研究角度看,女性主义经济学以社会性别为视角。社会性别,与生理性别相关联,但不同于生理性别,体现了建立在男女生理性别基础上的文化社会构建或文化社会观念差异。女性主义经济学突出的特点是从社会性别视角来展开经济学研究。女性主义经济学将性别的社会分析引入经济理论,研究经济中的性别角色(崔绍忠,2011),并以性别为基础,对主流经济学的研究对象、研究方法进行批判,给予重新解析(沈尤佳,2011)。第二,从其研究对象看,女性主义经济学的研究对象是处于社会关系中、具有社会身份的人,而不是主流经济学中被假定为完全理性的、可以进行自主选择的“经济人”。处于社会关系中的人受其所处生活环境的约束,其自主性受社会规范、性别关系、法律与各种规则的影响和限制。第三,从其研究方法看,女性主义经济学在博弈论研究方法的基础上侧重定性分析,更多考虑儿童、文化、意识形态等因素。而主流经济学的博弈论研究方法仅强调博弈的双方,忽略了性别,忽略了家庭中孩子的作用。此外,主流经济学所倚重的定量分析方法也无法对诸如历史传统的影响、性别角色的认定等问题进行分析。第四,从其研究重点看,女性主义经济学在对劳动力市场、教育等主要内容的研究中,均对制度与性别不平等的关系给予高度重视,并进行充分论证。女性主义经济学认为,性别研究特别需要关注限制妇女能力发展的各种制度因素,因为制度(包括家庭制度、经济制度、政治制度等)是造成性别不平等的主要原因,亦即经济学研究还需关注男女社会性别角色是怎样在社会制度规范的逐渐进化中自发产生的(朱成全、崔绍忠,2006)。第五,从其研究目的来看,女性主义经济学主要以提高妇女社会地位为目的,关注妇女发展问题,也强调女性对于经济增长的影响。因此,它在进行经济分析时,不但关注市场行为,而且关注性别歧视等非市场行为乃至两者之间的关系。

以女性主义经济学为视角分析中国农村集体产权制度改革中的妇女权益保障问题,具有探索性,在重视农村妇女对社会发展的推动作用,明晰制度与性别不平等的关系,推动性别平等、促进经济增长等方面具有一定的积极意义。具体而言:

第一,重视农村妇女对社会发展的推动作用。女性主义经济学将家庭内部劳务活动、劳动力市场、教育等层面的男女两性差异(7),以及匡正这些差异的规范和政策等都纳入研究范畴。这些方面与人类经济生活紧密相关,时刻影响着人们的日常生活。例如,劳动力市场中的性别歧视,就使妇女就业时避开男性所主导的工作领域。而这些方面却被主流经济学所忽略,被视为不适合经济学研究的、非市场的研究对象。在中国城镇化快速推进的当下,大量农村留守妇女不仅参与甚至主导农业生产,而且创办、参与休闲农业,她们对农村经济生活的影响越来越大。受女性主义经济学研究视角的启发,在农村集体产权制度改革中,必须摒弃性别不平等的传统观念,重视并保护农村妇女这一特殊群体的权益。

第二,明晰社会制度与性别不平等的关系。女性主义经济学认为,性别不平等与社会制度有着紧密关联,人类经济生活中的诸多不平等状况出自社会制度,受其制约,例如经济制度、政治制度及父权制等(贾根良、刘辉锋,2002;董晓媛,2009)。这些观点有助于厘清农村集体产权制度改革与妇女权益保障的关系,认识到农村集体产权制度改革对妇女权益保障有重要影响。当前的农村集体产权制度改革围绕着如何确定集体经济组织成员资格、怎样分清集体资产产权、怎样保障农民财产权等焦点问题展开,这直接关系到妇女权益能否得到保障。如果农村妇女没有集体经济组织成员资格,就会失去使用集体资产、获得集体经济组织收益等一系列权利。可以说,农村集体产权制度改革既为完善相关法律制度、改变农村传统的歧视女性的观念提供了制度机遇,也给妇女权益保障提供了现实机遇。

第三,推动性别平等,促进经济增长。女性主义经济学作为经济学研究的新兴分支,与主流经济学相比,其特点是突出现代经济研究的性别观,以推动性别平等、提高妇女经济地位为价值追求,并强调女性对于经济增长的影响。当前,中国农村妇女在经济转型过程中遭遇诸多不公平待遇,其权益受到严重侵害。而事实上,无论在人数占比方面,还是在对农村建设的实际贡献方面,农村妇女的优势地位都很明显。在农村集体产权制度改革中,提高农村妇女的经济地位,对歧视妇女、侵害妇女权益等行为积极纠错,可拓宽并深化农村集体产权制度改革中男女权益应受到平等保障的认识,从而促进农村妇女地位的提高,对维护农村社会稳定、推动农村经济增长也具有一定积极意义。

三、农村集体产权制度改革中妇女权益保障的制约因素

新制度替代旧制度,并不必然会产生新均衡,有时会产生制度设计者意想不到的后果,甚至导致新斗争(柏兰芝,2013)。农村集体产权制度改革实施以来,农民的财产权得到了进一步保障,集体经济实现形式得到了创新,但也凸现出一些新矛盾。特别是在农村集体经济组织成员资格认定中,农村妇女权益受到不同程度的侵害,引发大量纠纷。女性主义经济学认为,男女社会性别角色与文化观念、社会制度紧密相关。女性主义经济学为分析农村集体产权制度改革中传统观念、社会制度对农村妇女权益保障的制约提供了新的视角。

(一)法律制度的漏洞对妇女权益保障的制约

社会制度是性别不平等的重要影响因素。法律制度作为社会制度的组成部分,在一定意义上影响了社会性别。周安平(2004)在考察性别不平等与人类社会进化历史的关系后指出,法律在构建之初,“就远离了妇女,成为男人主宰的领域。”并且,法律长期由男性主宰,且极力掩盖社会性别,披上了性别公正的外衣。

改革开放以来,中国已逐步形成包括法律法规和司法解释在内的农村妇女权益保障法律体系。这些法律法规、司法解释是法院审理农村妇女土地权益相关案件的法律依据,也被农村妇女在上访中经常引用。以时间顺序,这些条款具体包括:《宪法》(1982年)第5条、第48条,《农村土地承包法》(2003年施行)第6条、第30条,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年施行)第24条,《妇女权益保障法》(2005年修订)第30条、第32条、第33条、第55条,《物权法》(2007年施行)第63条,以及《村民委员会组织法》(2010年修订)第36条等。可以肯定,上述法律法规的制定、前后修订以及其司法解释的出台从立法上为村民自治权划定了边界,为司法机关介入村民自治、保障农村妇女权益提供了法律依据。从“中国裁判文书网”2012年以来发布的案例看,法院基本上都会受理农村妇女权益纠纷案件。法院不受理该类案件的媒体有关报道也少了许多(8)。

上述法律法规、司法解释在保障农村妇女权益方面虽然效果明显,但因缺乏社会性别角度的思考,并受中国“男主外,女主内”等传统观念的影响,一些看似平等的条款并没有很好地保护妇女的合法权益。例如,现行《土地管理法》关于“农村一户一处宅基地”的规定就无法保护离婚妇女的权益。更为严重的是,相关法律法规存在漏洞,这对妇女权益的保障形成了制约。例如,在司法实践中,法院在受理农村妇女权益纠纷案件后,首要环节往往是确认当事人是否具有集体经济组织成员资格。即在确认农村妇女具有集体经济组织成员资格的前提下,如果其土地承包经营权、宅基地使用权等财产权受到侵害,法院才会援用相关法律法规判决如何分配补偿款、集体资产收益等,份额是多少。例如,在“张芝英与义乌市佛堂镇张宅二村村民委员会、村股份经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案”(9)中,法院认为,村民只有具有集体经济组织成员资格,才有权利平等获得征地补偿安置收益。但是,当前中国尚无对农村集体经济组织成员资格认定标准的立法。国家层面的法律法规、司法解释均未对集体经济组织成员资格认定标准给予明确规定,各地法院、仲裁机构等部门的认定标准则差异很大,这成为农村妇女权益纠纷不断的主要原因之一。

笔者在“中国裁判文书网”上通过高级检索,在“案件名称”中输入检索词“集体经济组织”、在“全文”中输入检索词“外嫁女”,以20121月至201712月为时间段,在中国东部、中部、西部地区随机整理出11个省(市)(包括广东省、福建省、海南省、浙江省、山东省、湖南省、重庆市、河南省、山西省、陕西省、河北省)105个各地人民法院所审理的与外嫁女权益有关的农村集体经济组织成员权益纠纷案件。对这些案件进行统计分析后,笔者发现,法院对这些案件的判决全部都以是否具有集体经济组织成员资格,作为外嫁女能否获得土地收益或集体资产收益的前提。由于没有全国统一的集体经济组织成员资格认定标准,各地人民法院在相关案件判决中对集体经济组织成员资格的认定依据和认定标准很不统一。具体来说,它们具有以下特征:

首先,认定依据多样化。部分人民法院依据一般原理判决这类案件。例如,“刘永芳、张航与涪陵区南沱镇连丰村村民委员会6组侵害集体经济组织成员权益纠纷”(10)一案中,法院依据原告是否有相对稳定的生产生活关系、是否以集体土地作为主要生活保障、是否具有所在集体的常住户口等基本常识确定其成员资格,而不是依据任何某个具体法律规定来确定妇女的集体经济组织成员资格。部分法院则以地方立法作为判决依据。例如,“佛山市三水区云东海街道隔海股份合作经济社与佛山市三水区云东海街道办事处”(11)一案中,法院依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条的规定,认为当事人有当地户口并履行了法律法规和组织章程规定义务,具有集体经济组织成员资格。还有部分法院,根据当地实际情况,制定了法院自身便于操作的指导意见来妥善处理农村妇女权益纠纷。例如,温州、邢台等地的人民法院,均有当地认定农村集体经济组织成员资格的办法,这些办法被作为审理农村集体经济组织成员资格争端相关案件的重要依据(12)。

其次,认定标准不一致。由于没有统一的认定依据,各地法院在实践中存在着多种认定农村集体经济组织成员资格的标准。其中,有的地方法院以户口作为集体经济组织成员资格的唯一认定标准。例如,“谢蕊维与西安市长安区郭杜街道办事处某某村村民委员会、西安市长安区郭杜街道办事处某某村村民委员会第二村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷”(13)一案中,受理该案件的法院指出,原告谢蕊维结婚前后户口一直在被告所在集体经济组织未迁出,应为该村合法村民。有的地方法院则以“户口 履行村民义务”作为集体经济组织成员资格认定标准。例如,广东省的一些地方法院,依据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第24条,认为农村妇女也享有土地财产权、收益补偿分配权,与男性村民并无区别,但条件是:其结婚后、离婚或丧偶后户口未迁出原集体经济组织所在地,并履行了村民义务。有的地方法院以村民是否履行义务及村民代表大会是否同意为依据。例如,辽宁省部分法院以《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第6条为依据,认为农业户口人员有本村户口,“其他将户口迁移至本村居住,能够承担相应义务和交纳公共积累,经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意”,可认定为本集体经济组织成员。此外,还有的地方法院在集体经济组织成员资格认定中采取“基本生活保障 户口 固定生产生活关系”的认定标准。例如,海南省部分法院依据海南省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见》(试行)第3条,人民政府在确定征地补偿安置方案时,将具有本村户口、以本村集体土地作为主要生活保障且与本村存在相对固定的生产生活关系的人认定为本村集体经济组织成员。

农村集体经济组织成员资格认定相关法律制度不完善导致的结果是,地方法院在相关案件判决中所援引的法律依据不一、认定标准多元化,从而产生相似纠纷的处理结果存在较大差异,这在一定程度上损害了法律权威,影响了法律价值的实现,使《宪法》及其他相关法律法规中男女平等受保护的条款得不到有效落实。最为直接的表现是,农村妇女在集体经济组织成员资格认定中经常受到排斥,相关权益得不到有效保障。女性主义经济学提出,社会制度是造成性别不平等的主要因素。解决农村集体产权制度改革中的妇女权益纠纷,需要在法律制度层面做出进一步思考。

(二)村民自治的有限性对妇女权益保障的制约

人类的社会行为与追求受其所处社会环境的多重影响。男女性别角色因而在生理差别的基础上烙有社会、文化等色彩,歧视妇女的相关社会制度、传统观念也由此而生。因此,探究农村妇女权益受侵害的因素还应从使妇女处于劣势地位的文化和其他社会制度中找寻。

中国的村民自治是一种地域性社会自治,主要由基层群众组织来实施。如果说法律制度的漏洞对农村妇女权益保障的制约在短期内有望改观,那么,村民自治的有限性对妇女权益保障的制约,受几千年传统观念的深刻影响,则需要漫长岁月来消解。改革开放40年来,中国历经剧烈的社会变迁,经历了从“计划经济”“以计划经济为主,市场调节为辅”到“社会主义市场经济”的体制转型(惠建利,2013)。1993年通过修改《宪法》确立“国家实行社会主义市场经济”后,与新经济体制配套的社会制度尚不完善。与此同时,在广大农村,“男主外,女主内”等传统观念仍根深蒂固,农村妇女权益受保护状况并没有随着经济的快速发展而得到改观,反而甚至更加严峻。根据第三期中国妇女社会地位调查课题组(2011)的数据,农村妇女失地及土地权益受侵害问题严重:在2000年,9.2%的农村妇女“没有土地(14)”;10年之后,在2010年,21.0%的农村妇女“没有土地”。

受多种因素的影响,当前中国的村民自治制度难以客观、公正地表达女性群体的利益诉求,这是造成农村妇女权益频遭侵害的重要根源。中国相当一部分村庄在分配集体经济组织收益、征地补偿款等时仍旧采用以男性为中心的传统利益分配模式(朱玲,2000)。在这种传统利益分配模式下,农村妇女特别是离异女、外嫁女的财产权利受到不同形式的侵害。部分地区村庄的村民会议表决结果存在较严重的性别歧视现象。例如,在对集体经济组织成员资格认定、集体经济组织收益或征地补偿款核定和分配事宜进行表决时,明确排除离异女、外嫁女的集体经济组织成员资格,对其不予分配或少分配。有些村庄虽然有民主表决程序,但很不科学。例如,农村离异女、外嫁女等特殊人口的数量占集体经济组织总人数的比例比较小,在相关民主表决中明显不占优势,这样的表决结果有失公正。

不仅如此,旧有的男权中心观念也经常被外化成为乡规民约或其他合作经济组织的具体章程条款等,披上了恰当的外衣,长期制约农村妇女权益保障。许多农村外嫁女及其子女的权益受到村民自治章程的限制,她们不能享有与男子平等的村民待遇。例如“文昌市铺前镇东坡村民委员会白石村民小组与潘春雨、黄依诺侵害集体经济组织成员权益纠纷”(15)一案中,相关纠纷就起源于村民会议决议侵害出嫁女的权益;而在“郭婷、张轩雅与韩城市金城办城古村一组侵害集体经济组织成员权益纠纷”(16)一案中,其争议焦点是村民大会是否有权决定不分配或少分配土地收益给出嫁女及其子女。

总之,当前的村民自治制度,缺乏社会性别基础,落伍于时代。新时期农村社会的发展更加离不开妇女的贡献。同时,农村妇女的权益保障意识越来越强,勇于通过各种有效途径追求自己的合法权益,对此,当前的村民自治制度却并没有做出相应的调整。在中国当前的农村集体产权制度改革中,许多妇女权益纠纷因村民自治的有限性引发。进一步反思可以发现,其深层次原因是村民自治制度深受传统观念影响,不能客观看待经济发展中的性别问题,与中国“男女平等”的基本国策不符,对农村妇女权益保障形成了制约。

(三)经济利益关系失衡对妇女权益保障的制约

农村集体产权制度改革中妇女权益纠纷“节节攀升”的主因,除相关法律制度存在漏洞、村民自治具有有限性外,还有一个原因不容忽视,那就是经济利益关系失衡。农村集体产权制度改革的目的之一是赋予农民更多的财产权利。在农村集体产权制度改革背景下,农村集体经济组织成员资格与集体利益分配直接挂钩,只有具有集体经济组织成员资格,才有机会享有征地补偿权、集体资产收益分配权等一系列财产权利。传统观念中男女在社会地位上的差异带来了两者在利益分配方面的地位差异,妇女往往处于弱势地位。正是因为集体经济组织成员资格蕴含有丰富的经济价值,农村经济利益关系失衡才更加明显,表现在集体经济组织成员资格认定中,处于弱势地位的农村妇女的权益常常受到侵害。为了减少利益分配中的参与者,外嫁女及其子女的集体经济组织成员资格往往遭到剥夺。女性主义经济学虽然以提高妇女社会地位为宗旨,但也强调妇女对于经济增长的重要性。受这一观念启发,在农村集体经济组织成员资格认定中,如果妇女能够与男子获得平等的集体经济组织成员资格,就不仅能有效保障妇女的合法权益,对农村集体产权制度改革以及经济增长也会有积极影响。

实际上,中国《继承法》《婚姻法》中同样有“男女一律平等”的要求,农村地区在这方面的认识比较统一,争议不大。那么,为什么农村妇女权益平等受保护的有关要求在实践中却很难达成共识,而且有很大争议?在农村,受“嫁出去的女,泼出去的水”等传统观念影响,很多人认为,离异女、外嫁女已是“外人”,再分配给离异女、外嫁女土地或让她们享受其他相关权益“不公正、不公平”。对于这一现象,需要展开理性分析。受现代商业文化的影响,经济利益至上在农村越来越成为人们社会生活的准绳。不排除有些村庄假借这种所谓的“公正”“公平”来掩盖其真实意图——经济利益驱使下对私利的贪图。在城镇化快速推进的背景下,许多农村男性劳动力去城市谋生,对户籍所在村庄基本没有贡献,却毫无争议地被认定为集体经济组织成员;相反,长期居住于本村庄的离异女、外嫁女却常常在集体经济组织成员资格认定中遭到排斥。这种矛盾不仅反映出集体经济组织成员资格认定中存在性别偏见,更反映出问题的根本在于部分村民在经济利益驱使下贪图私利。根据海南省三亚市基层法庭受理外嫁女征地补偿费分配纠纷案的情况,外嫁女征地补偿费分配纠纷案的发生与当地开发建设活动的增多具有紧密联系。20102017年间,三亚市开发建设强度较高地区的外嫁女征地补偿费分配纠纷案件数为1237件,而开发建设强度较低地区的外嫁女同类案件数仅为17件(程诗棋,2018)。开发建设活动多伴随有征地拆迁补偿,多伴有集体资产的核定与集体经济组织成员资格的认定,而这都与经济利益密切相关,也打破了村庄既有的经济利益关系。三亚市基层法庭所受理的外嫁女征地补偿费分配纠纷案件数在不同开发建设强度地区间的巨大差别,一定程度上说明经济利益关系失衡对妇女权益保障的制约。

在某种意义上,随着中国经济的发展,经济利益对农村妇女权益的影响力,已超过了法律制度与传统的宗法规则,成为引起妇女权益纠纷的主因。农村集体产权制度改革包括对资源性资产、经营性资产和非经营性资产的改革,首先需对这3类资产进行清产核资,进行集体经济组织成员资格认定。这直接关系到村民的切身利益,包括村民是否享有集体经济组织成员资格,以及是否享有相伴随的土地财产权、资产收益分配权等多重权利。这些权利是村民获得财产收入的基础,可谓村民的“命根子”。特别是作为资源性资产的土地,是农村集体和农民最为重要的资产,改革如果不到位,容易产生新的更大矛盾。

四、农村集体产权制度改革中如何加强妇女权益保障

农村集体产权制度改革中的妇女权益受侵害状况,既受中国几千年传统“男尊女卑”思想的影响,又是现有经济、法律相关制度不完善的结果。充分保障农村妇女权益,不仅是提高农村妇女社会地位的需要,也是维护农村社会和谐、保障农村集体产权制度改革顺利推进的需要。为有效保障妇女权益,笔者提出以下建议:

(一)完善农村集体经济组织成员资格认定制度

中国现行法律法规对集体经济组织成员资格认定没有明确规定,各地法院在相关案件的判决中缺乏法律和政策依据,认定依据与认定标准在各地有很大不同,需要明晰集体经济组织成员资格的认定依据与认定标准。对于如何明晰,学者们观点不一。陈小君(2018)提出,应制定全国统一的农村集体经济组织成员资格认定标准;陈晓强(2017)提出,农村集体经济组织成员资格认定应由村民委员会开会投票决定,因为它属于村民自治范畴。笔者认为,为了更彻底地解决农村妇女权益受侵害问题,对于农村集体经济组织成员资格的认定,应全国统一立法。

农村集体经济组织成员资格认定关涉农村集体产权制度改革的顺利推进。鉴于这一改革的紧迫性,本文认为,统一立法规定农村集体经济组织成员资格认定标准,宜分两步走:首先,对农村集体经济组织成员资格认定标准做出地方性规定。即鼓励各地从实际出发,依据现有相关法律法规,制定地方性法规或规章,对农村集体经济组织成员进行界定,对成员资格认定的宗旨、目标、原则、条件、标准、具体程序等做出指导性规范,并将农村离异女、外嫁女等权益极易受到侵害的人群作为集体经济组织的特殊成员,对其成员资格进行专门认定。其次,对成员资格认定标准做出全国统一规定。即由全国人民代表大会常务委员会通过立法对农村集体经济组织成员资格认定做出全国性规定,以从根本上解决农村妇女权益纠纷。此外,因为农村集体经济组织成员享有的权利内容不仅包括征地补偿权、集体资产收益分配权,还包括民主权利等,而《妇女权益保障法》《农村土地承包法》《土地管理法》中的任何一部法律的宗旨和内容都无法单独涵盖农村集体经济组织成员权,因此,需要进行专门立法。国家已有相关立法计划。例如,2015年中央“一号文件”提出抓紧研究起草农村集体经济组织条例(17);《民法总则》(2017年修订)增加了“特别法人”条款,农村集体经济组织被涵盖其中;《乡村振兴战略规划(2018­2022年)》更是明确提出研究制定农村集体经济组织法。这都对制定农村集体经济组织法有现实推进意义。然而,农村妇女权益保障终究不能脱离其所处社会环境,当前尚需客观认识制约农村妇女权益保障的社会制度、传统观念等因素。因此,对于农村集体经济组织统一立法,当前仅需要对成员资格认定的基本标准做出总的规定,其他细化规定可由地方立法机关做出。

农村集体经济组织成员资格认定的基本条件可设定为:必要条件 协助条件,即可简洁表述成“户籍 协助条件”。其中,户籍为必备条件,协助条件包括:血缘、土地承包经营权、集体收益分配权、民主管理权、是否长期在本村居住、履行乡村义务状况、社会保障来源等。当前,国内多地在农村集体经济组织成员资格认定实践中已采用这种标准。例如,《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第6条强调将户口作为农村集体经济组织成员资格认定条件的必要性(18);邢台市中级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》第6条规定,具有本集体经济组织户籍、长期居住在本集体经济组织、与本集体经济组织有权利义务关系是认定农村集体经济组织成员资格的基本条件(19)。另外,中国农村户籍制度内涵丰富。按照法律规定,婚姻变化是农村妇女户籍变动的主因之一,但受传统观念的影响,离婚是否导致农村妇女及其子女户籍变动,各地做法并不一致。例如,有的地方的惯例是:农村妇女如果改嫁至其他地方,其子女户籍随母亲户籍一起变动;而有些地方则受传统观念影响,认为妇女改嫁到其他地方,其子女户籍不应发生变动,只要是宗族的子孙,就不能剥夺他们的户籍地位(胡亮,2012)。因此,为了克服户籍单一条件的弊端,需要以协助条件作为补充。

(二)完善村民自治制度

《中华人民共和国村民委员会组织法》1988年试行后,村民自治制度开始逐渐完善。实施农村集体产权制度改革以来,许多地区农村的村民自治内容有了很大扩展,例如,农村土地承包经营权的确权成了村民自治的新内容。数据显示,2013年以来,80%以上村庄的乡规民约都被修订完善(陈寒非、高其才,2018)。然而,以村民自治为核心的农村基层民主实践在中国各地农村仍存在着明显差距:一些村庄严格依法开展各项民主活动,一些地方则利用形式上的民主程序侵害农村妇女的合法权益。农村妇女作为弱势群体,在农村集体经济事务和村民自治中缺乏话语权,其合法权益被侵害成为农村的一种普遍情况。为了改善农村妇女权益受侵害的现状,提高农村妇女的社会地位并顺利推进农村集体产权制度改革,仍需不断修订和完善村民自治相关法律法规,实现依法管理、民主治村。党的十九大报告提出,要完善自治、法治、德治,构建“三治”统一的乡村治理体系。完善村民自治制度,需注意处理以下两种关系:

首先,理顺法律法规与村规民约间的关系。要明确规定村民会议投票事项应与法律法规、国家政策相一致,强化法律法规对村规民约的指导和规范,使农村妇女在农村集体经济组织成员资格的获取上得到平等对待。对于那些与法律法规以及现代司法理念相抵触、侵害妇女合法权益的村规民约,应严格追究相关责任人的法律责任。现行法律对此已有规定。例如,《中华人民共和国村民委员会组织法》(20)第20条规定,乡规民约不能与国家法律、政策相矛盾;第36条规定,村民会议决议如侵害村民合法权益,则承担相应的法律责任。实践中,地方法院也多据此断案。然而,现行《中华人民共和国村民委员会组织法》只是简略规定,村民自治方案如果侵害村民合法权益,责任人应承担法律责任,而对于应承担何种具体法律责任(是民事赔偿责任还是停止侵害责任),没有做出明确的规定。大多数地方实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法中对于村民自治方案侵害村民合法权益时责任人具体承担何种法律责任的规定也不明确。只有个别地方的这一办法中明确规定了责任人应承担的责任类型。例如,《重庆市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第39条明确规定,村规民约以及村民会议等的决定如果侵害村民合法权益,责任人需依法承担赔偿责任。笔者建议,通过立法,明确村民自治方案侵害村民合法权益时所应当承担的法律责任的具体类型。并且,建立村民自治方案检查规则,删除村民自治方案中男女权益不平等对待的条款。检查的步骤可以是,先由村民委员会检查现有村民自治方案,看是否存在侵害农村妇女权益或与法律不一致的问题,后由县乡相关部门清查。

其次,明确村民委员会同农村集体经济组织之间的关系。中国现行法律法规对村民委员会的法律地位及其职责做出了比较明确的规定(21),但没有明确规定农村集体经济组织的具体职能。按照当前法律规定,同为法律主体,农村集体经济组织同村民委员会彼此独立,但又相互联系。根据《民法总则》第96条、第99条、第101条的规定,村民委员会和农村集体经济组织均为特别法人,法律地位平等,彼此独立(22)。两者在一定条件下又彼此联系。例如,对于未设立村集体经济组织的村庄,根据《民法总则》第101条,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。但在实践中,农村集体经济组织的经济实力普遍比较弱,集体资产产权归属不清,其经济职能多由村民委员会代行,甚至在一些村庄,农村集体经济组织已名存实亡,由村民委员会完全取代行使其集体资产管理职能。从民法上讲,作为独立法人,农村集体经济组织应当独立从事农业经营活动。所以,适时对农村集体经济组织进行立法,是明确其职能、使其能够独立开展农业经营活动的客观要求,也是完善村民自治的合理路径。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出,要及时研究、制定法律,赋予农村集体经济组织法人资格(23),这为未来进一步改革指明了方向。农村集体经济组织的法人地位也已得到作为民事基本法的《民法总则》的确认。随着农村集体产权制度改革的深入,集体经济组织逐步独立规范运作是必然趋势。

(三)明确新时代农村妇女权益保障的新目标

历史上,各种社会重大变革都受女性的影响,社会变革成功与否可通过女性的社会地位得到衡量(24)。农村集体产权制度改革是当前中国社会的重大变革之一,为农村妇女权益保障提供了重要机遇。反过来,保障农村妇女合法权益对于推进农村集体产权制度改革也有着不容忽视的影响。

女性权益保障问题既是性别问题,又是经济问题。女性主义经济学强调经济社会发展中女性的贡献,深化了经济学领域中男女不平等及其对经济增长影响的研究,拓展了传统经济学的研究视野。有关论点为思考中国农村集体产权制度改革中妇女权益保障、妇女社会地位提高的经济意义提供了新思路。中国是一个农业大国,随着中国城镇化进程的推进,农村青壮年男性劳动力大多进城务工,呈现出较为明显的非农化倾向。农村妇女约占农业劳动力的60%以上(25),女性已经成为农业生产的主力军,留守农村从事农业生产的多为女性,农业女性化已是中国的客观事实。这不仅体现在数量上,而且随着农业现代化、机械化、规模化的发展,女性在农业生产中发挥的作用越来越突出,男女之间在对农村经济的影响方面差别越来越小。特别是近些年发展起来的观光农业、休闲农业更契合妇女自身的特点。农村集体经济组织成员资格认定是集体产权制度改革的基础,农村妇女在其中得到与农村男子平等的权益,小可激发农村妇女的生产动力,大可缓和社会矛盾,对于确定农村集体资产产权、唤醒农村沉睡资本、促进农村经济发展也有重要影响。调查结果表明,男女不平等会损害人类福利,阻碍经济增长与人类发展(庞晓鹏、董晓媛,2014)。《1999-2000年世界发展报告》在援用亚洲、非洲发展中国家近30年经济增长数据的基础上指出,性别歧视度低的国家经济增长较快;反之,经济增长缓慢(转引自朱玲,2001)。可见,保障妇女权益、提高妇女社会地位,对社会发展、经济增长具有促进作用。以农村妇女经济行为对新农村建设的促进为例,妇女劳动力是新农村建设的主力军,是农民家庭收入的主要贡献者,其生产行为、消费行为、新技术运用行为对新农村建设的影响最为显著(李玉杰,2013)。

此外,如果农村妇女在经济转轨过程中持续遭遇不公平待遇,不仅其自身利益直接受损,而且将带来更为突出的问题,例如农村出生性别比失衡、农村妇女综合素质下降、农村社会不稳定因素增加等。在中国一些城中村、城周村,土地在城镇化快速推进进程中基本被全部征收,受到性别歧视的农村妇女及其子女如果难以平等享受村民待遇,丧失基本生产生活资料,会逐渐沦为贫困人群,其结果是国家扶贫负担的加重和农村经济可持续发展的受阻。另外,在农村集体产权制度改革中,如果农村妇女的权益持续受侵害,权利意识已逐渐增强的农村妇女可能会对农村集体产权制度改革施加阻力,通过陈情、上访、诉讼等各种方式给地方政府施加压力。实践中,这种阻力已成为影响农村社会稳定的重要因素之一。放任侵害农村妇女土地权益行为发生,不但会引发大量行政诉讼案件,而且将影响农村地区的社会稳定和经济发展(湖南省长沙市望城区人民法院行政审判庭课题组,2017)。

五、主要结论

农村妇女权益受侵害的现实状况与男女平等的现代法律理念背道而驰,也阻碍了经济社会的可持续发展。基于女性主义经济学视角,结合中国农村集体产权制度改革实践,本文研究发现,开展农村集体产权制度改革以来,妇女权益纠纷逐年递增。其中,法律制度存在漏洞,对农村集体经济组织成员资格认定标准缺乏统一立法,是导致农村妇女权益纠纷不断的主要因素之一。村民自治存在有限性,深受传统观念影响,缺乏社会性别基础,难以客观、公正地表达女性群体的利益诉求,是农村妇女权益频遭侵害的另一主要影响因素。此外,经济利益关系失衡对农村妇女权益保障的制约,成为引起农村妇女权益纠纷的又一主要因素。

针对这些制约因素,笔者提出如下推动农村妇女权益保障的建议:首先,为了更彻底地解决农村妇女权益被侵害问题,对于农村集体经济组织成员资格的认定,应全国统一立法。宜分两步走:先对农村集体经济组织成员资格认定标准做出地方性规定,待条件成熟时对这一认定标准做出全国统一规定。统一立法仅需对成员资格认定基本标准做出总的规定,其他细化规定仍由地方立法机关做出。其次,完善村民自治制度,实现依法管理、民主治村。建议通过立法,明确村民自治方案侵害村民合法权益时所应承担的法律责任的具体类型,并适时对农村集体经济组织进行立法。最后,随着中国城镇化进程的推进,农村妇女已成为农业生产的主力军。农村妇女在集体产权制度改革中得到与农村男子平等的权益,对于提高农村妇女社会地位、促进经济增长以及实现两者的综合发展,均具有积极作用。


参考文献:

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[33].朱玲,2001:《将性别分析引入发展经济学研究》,《中国妇女报》925日第3版。

注释:

[1]参见《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,光明网,http//news.gmw.cn/2016-12/30/content_23371088.htm

 [2]参见《习近平在中国共产党十九次全国代表大会上的报告》,人民网,http//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html

[3]见《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,http//news.gmw.cn/2016-12/30/content_23371088.htm

[4]在2018年全国“两会”上,全国政协委员、全国妇联原副主席崔郁指出,根据全国妇联委托原农业部农研中心在农村固定观察点展开的抽样调查,依然有30.4%的妇女姓名未被登记在农村土地承包经营权证上,有80.2%的妇女姓名未被登记在宅基地使用权证上。

[5]数据来源:崔郁,2018:《关于在深化农村改革中维护妇女土地权益的提案》,《中国妇运》第3期。

[6]农民作为集体经济组织成员,其最重要的权利包括财产权利和民主权利。其中,财产权利包括集体土地承包经营权、宅基地使用权等土地权利和集体资产收益分配权;民主权利包括参与权、表决权等。虽然农村妇女土地权益受侵害最为严重,但本文整体上探讨的是农村妇女权益保障问题,仅部分地方结合上下文表述为“农村妇女土地权益”。

[7]例如男女在职业机会、工资收入方面的差异。

[8]考察中国20世纪80年代至今的司法实践,可以发现,对于农村妇女土地权益纠纷相关案件,司法机关在受理与否上曾有过多次反复。以20059月施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》为界,在这之前,围绕法院是否应受理该类案件的矛盾与争议很大。例如,在这之前,广州市两级法院在是否受理外嫁女土地权益纠纷案件方面就经历了从一概不受理到在部分地区受理部分案件,再到后来一概不予受理的过程,政策反复变化。有些法院对该类案件即使拒绝受理,理由也不一致,甚至出现所谓的“选择性司法”。拒绝受理的理由主要有:第一,部分法院认为,农村妇女与村委会(村民小组)不属于平等主体,双方之间的纠纷不属于人民法院受理民事纠纷的范围;第二,部分法院认为,在实行村民自治的法律框架下,法院无权直接确认集体成员应享有的土地权益;第三,部分法院认为,外嫁女的数量庞大,外嫁女土地权益纠纷问题如果处理不当,容易引发村民大规模上访,影响社会稳定,民事审判难以妥善处理外嫁女的土地权益纠纷。2005年最高人民法院出台司法解释以后,各地各级法院基本达成共识,一般都受理农村妇女土地权益纠纷案件。

[9]对这一案件的判决见浙江省义乌市人民法院民事判决书(2016)“浙0782民初1182号”。

[10]对这一案件的判决见重庆市高级人民法院民事裁定书(2015)“渝高法民申字第01316号”。

[11]对这一案件的判决见广东省佛山市中级人民法院行政判决书(2016)“粤06行终386号”。

[12]例如,2013年温州市中级人民法院出台的《关于为我市农村综合改革提供司法保障的若干意见》明确规定依法界定集体经济组织成员资格(参见温州法院网,http//www.wzfy.gov.cn/ygsf/fywj/)。2010年,邢台市中级人民法院出台《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》,其中第七条规定了认定集体经济组织成员资格的8种情形(参见邢台法院网,http//xtzy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.htmpid=207)。

[13]对这一案件的判决见西安市长安区人民法院民事判决书(2014)“长安民初字第00167号”。

[14]主要指农村妇女在城镇化、承包土地分配等过程中,因婚姻变动、土地流转等原因失去土地。

[15]对这一案件的判决见海南省第一中级人民法院民事判决书(2017)“琼96民终1829号”。

[16]对这一案件的判决见陕西省渭南市中级人民法院民事判决书(2014)“渭中民一终字第00235号”。

[17]见《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,中央人民政府网站,http//www.gov.cn/zhengce/2015-02/01/content_2813034.htm

[18]参见《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》,中国人大网,http//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/fztd/yfxz/2004-10/11/content_333094.htm

[19]参见邢台市中级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》,邢台法院网,http//xtzy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.htmpid=207

[20]见中国人大网,http//www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm

[21]根据《村民委员会组织法》第2条的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。根据《村民委员会组织法》第4条的规定,村民委员会依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利(参见《中华人民共和国村民委员会组织法》,中国人大网,http//www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm)。根据《宪法》第111条规定,村民委员会主要负责居住地区的公共事务和公益事业等(参见《中华人民共和国宪法》,中央人民政府网,http//www.gov.cn/xinwen/2018-03/22/conte nt_5276319.htm)。

[22]参见《中华人民共和国民法总则》,中央人民政府网站,http//www.gov.cn/xinwen/2017-03/18/content_5178585.htm#1

[23]这一意见提出,“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律,赋予农村集体经济组织法人资格,明确权利义务关系”。参见《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,中央人民政府网,http//www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm

[24]参见马克思,2009:《马克思致路德维希·库格曼》,(载)中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局(编译)《马克思恩格斯文集(第10卷)》,北京:人民出版社,第299页。

[25]据全国妇联统计,中国妇女劳动力占农村劳动力60%以上,已经成为新农村建设的主力军。广东省妇联的数据显示,广东省农村妇女在农业劳动力中占65%以上,这一比例在一些地区已达到70%或更高。具体见《统计:中国妇女劳动力已占农村劳动力60%以上》,中国新闻网,http//www.chinanews.com/gn/2015/03-09/7112472.shtml

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