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农村产权改革制度安排、社会联结与乡村振兴——基于山东省东平县的实证研究

作者:方 帅  责任编辑:中农网  信息来源:《江汉大学学报(社会科学版)》2018年第6期  发布时间:2019-03-31  浏览次数: 432

 以山东省东平县为研究对象,探讨了农村产权改革的具体现状及农村产权改革制度安排与社会联结和乡村振兴之间的关系,并将社会联结划分为利益联结与组织联结两个维度。研究发现:农村产权改革制度安排是乡村振兴战略实施的产权制度基础,即农村产权改革的制度安排越合理,乡村振兴战略实施的产权制度基础就会越牢固;社会联结在农村产权改革的制度安排与乡村振兴二者的正向关系中起着中介调节作用,即农村产权改革的制度安排越合理,利益联结程度就越强,组织联结效度就越高,乡村振兴的基础就越稳。

关键词农村产权改革;乡村振兴;制度安排;社会联结


习近平总书记在党的十九大报告中就“三农”发展问题首次提出要“实施乡村振兴战略”,并明确指出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五大总要求。可以说,这是当前我国“三农”领域的中心工作和重大任务[1]。然而当前我国社会的主要矛盾已发生转变,主要表现为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这就告诉我们要想实现乡村振兴战略伟大目标,需要从国家整合的视角出发,包括制度整合、人力整合、利益整合等。实际情况是,我国多地农村对此已开展初步探索,尤其是以农村产权改革为主要路径的尝试取得了显著成效。基于此,笔者认为农村产权改革是乡村振兴的有效切入点,可通过有效的制度安排,强化社会联结,进而为乡村振兴筑牢利益基础和组织基础。那么,三者之间的关系在理论框架内和地方实践中又是如何具体呈现的呢?本文将以山东省东平县为案例,试图进行分析与探讨。

一、逻辑关系农村产权改革制度安排、社会联结与乡村振兴

改革开放以来,家庭联产承包责任制的确立使农民的温饱问题得到有效解决,但与此同时,伴随着社会主义市场经济的建立,农民在市场冲击下,个体化的利益私性得到充分释放,从农村流向城市的人口越来越多,村庄消亡数量在不断增加。根据《国家统计年鉴(2017)》,全国农村人口数从2000年的80837万人减少到2016年的58973万人,在此期间,我国农村人口的数量净减少21864万人。劳动力农业就业人数从2000年的36043万人减少为2016年的21496万人,净减少率为40.36%2016年全国农民工数量达到28171万人,而全国村庄数量却以每年4万个左右的速度在减少。[1]空心村、边缘村、消逝村屡见不鲜,农村衰败状况亟待解决。乡村振兴战略的提出适逢其时,既充分反映了“三农”发展实际,又能有效解决“三农”发展中的根本问题[2]。而要具体解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题,在根本上要靠深化改革。其中,推进农村产权改革的制度安排是激活农村发展新动能的关键[3]“是实现乡村振兴的一个重要抓手,能够为乡村振兴奠定产权制度基础”[4],而有效促进农民与农民之间、农民与集体之间、农民与市场之间的多方联结是厚植乡村振兴土壤的组织基础。

一)农村产权改革制度安排与乡村振兴

农村集体产权制度作为一项国家基本制度,承载着国家意志,并通过制度的政治功能来体现国家意志。[5]乡村振兴战略作为国家重大战略之一,其有效实现往往离不开有效的产权制度安排。马克思指出,制度根源于物质的生活关系,是这种物质的生活关系总和。[6]这也就是说,制度安排的合理性与否深刻影响着人类社会的关系处理,即制度安排合理,则关系较为稳定;制度安排若是不合理,则关系就会动荡。诺思则认为:“制度理论包含三个基本要素:财产权、国家与意识形态。”[7]21-202从具体功能看,“制度提供框架,人们能够在其中相互影响。制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范,用以约束个人的规范”[7]21-202。由此可见,在诺思看来,制度具有规范性,制度安排能实现秩序化。从乡村振兴战略的背景看,农村产权之所以产生制度安排上的变化,在于“按照现有安排,已无法获得潜在的发展。行动者认识到,改变制度安排,他们能够获得在原有制度下得不到的机遇”[8]。因此,如果农村产权改革的制度安排妥善,就会夯实乡村振兴基础;如若产权改革的制度安排偏颇,则会侵蚀乡村振兴的根基。总之,农村产权改革的制度安排是影响乡村振兴推进的直接影响变量。

二)社会联结与乡村振兴

十九大报告在提出乡村振兴战略基础上明确指出要“健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”。2018年中央一号文件进一步就如何促进小农户和现代农业发展有机衔接做了详细部署,其中包括要“发展多样化的联合与合作,提升小农户组织化程度”。这就表明乡村振兴需要主体间的有机结合,这种结合能有效地为乡村振兴筑牢基础。具体而言,社会联结与乡村振兴之间的关系主要体现在三个主体间首先是农民与农民之间的关系。改革开放以来至新时代以前,农民群体表现出的主要特质为分散化、个体化和原子化,缺少合作意识和团队精神。而随着农村社会的剧烈转型,农民间的内生性联结愈发显得必要和迫切。其次是农民与集体之间的关系。一直以来,村民与村集体“分灶吃饭”,导致彼此之间利益纽带缺失、信任程度降低,常常使得村庄陷入干部难作为、村民难满意、治理难发力的困境。以产权制度改革为突破口,吸纳农民重回集体,能持续不断地为乡村振兴注入“润滑剂”和“助动力”。最后是农民与市场之间的关系。随着市场在资源配置中占有决定性地位,脆弱的农民与市场之间往往会产生巨大的鸿沟,要想缩小这条鸿沟,就需以联结方式实现农民与市场的有机衔接。上述三大主体间的联结又需从两个方面着手:一方面,以利益联结为乡村振兴筑牢利益基础。马克思认为,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[9],这就说明“利益是人类一切行动的起点,也是一切行动的归宿”[10]。另一方面以组织联结为乡村振兴奠定组织基础。值得注意的是,这里的组织联结并不是简单的机械性团结,而是通过引入民主协调机制来强化联结策略,进而促成各主体在乡村振兴中的互动[11]。

三)产权改革制度安排、社会联结与乡村振兴

从制度安排的角度看,农村产权改革的目的主要是通过调整、完善农村产权结构,重塑农村产权制度的政治功能,以此在强化社会联结的过程中,探索实现乡村振兴的可能性路径(如图1)。不过,需要特别强调的是,农村产权改革的制度安排一定是“在坚持党组织的领导下”且是在“在坚持公平的核心原则下,构建中国特色社会主义农村产权制度”,同时是“在坚持集体所有的前提下,建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制”[4]。

1 产权制度安排、社会联结与乡村振兴关系图

基于上述梳理,本文拟提出如下两个研究假设:

H1:农村产权改革的制度安排对乡村振兴有显著的正向影响,即农村产权改革的制度安排越合理,则乡村振兴的基础越稳固;反之,如果农村产权改革的制度安排不合理,则乡村振兴的基础就不稳定。

H2:社会联结在农村产权改革的制度安排与乡村振兴的正向关系中起着中介调节作用,即农村产权改革的制度安排愈合理,主体间的利益联结和组织联结就会愈紧密,乡村振兴的基础就会愈牢靠;反之,则会越松动。

二、实践表达:以山东省东平县为例

(一)东平县乡村振兴的背景介绍

山东省东平县地处鲁西南,县内库区、滩区、山区、老区“四区”叠加,有着三重特殊历史身份。

一是全国第二、山东省第一移民大县。20世纪50年代,国家修建东平湖水库,使得东平县拥有了24.5万移民,约占东平全县总人口的1/3。长期以来,库区移民生产条件恶劣,生活处境困难,一直处于贫穷、贫困状态。一方面,库区灾害频发,移民生存无保障。库区移民长年临湖而居,洪涝灾害、地质灾害等自然灾害对村民生命财产安全形成长期威胁。一到汛期,水位上涨,洪水往往淹没农田和村庄;汛期过后,又很快进入旱季,移民日常生活用水以及浇灌农田的农业用水短缺,移民只能靠丰年的储备粮维持生活,其生存环境十分恶劣。对此,当地流传着这样一句俗语:“东平州,十年九不收,一收吃一年。”另一方面,移民居无定所,生存条件恶劣。受当时搬迁条件约束,库区人均安置建房仅0.51间,住房狭窄,几代人挤在一个院子里的情况很常见。在州城街道孟庄村,两兄弟为了能在一个院子住下,将只有15米长的院子又分成了两个小院子。同时,移民住房建设标准低,质量差,3.06万间成为危房,急需修缮。此外,库区移民多数无地可耕,一直面临生产难题。在东平县468个移民村中,54个村庄为无地移民村,无地移民有4.6万人。对于有地的移民村,其土地数量也非常少,人均只有几分地。老湖镇侯林村全村217人,仅有耕地40亩,人均不足两分地。基于此,大部分移民转为以捕鱼为生。但每年到了禁渔期,青壮年移民都纷纷外出打工,导致村庄无人发展。2015年,库区移民的人均收入不足3500元,许多仍处于贫困状态。

二是东平县作为山东省20个扶贫工作重点县之一,是山东省易地扶贫搬迁人口最多的县。2016年共有省市级贫困村112个,贫困人口39629人,约占全县总人口的5%,脱贫任务非常繁重。但是长期以来,扶贫工作主要采用政府主导型模式,未能形成可持续的脱贫机制,导致贫困户“脱贫效益低下,持续脱贫乏力,返贫现象频发”。在扶贫资金的使用上,东平县虽然每年承接的财政扶持有3亿多元,但是由于碎片化投入、分散化使用,使得资金使用效率低、效益难持久。如,为解决移民贫困问题,州城街道沿湖7村的移民从2006年起,每人每月有50元的移民补贴,补贴期限为20年,但是“分散的补贴就像撒芝麻盐,撒下去就看不见了,成效不明显,农民还是贫困”。同时,在以往的扶贫工作中,由于脱贫“方式陈旧、方法老套、机制不活”等问题,导致脱贫工作陷入“资源难利用、对象难定位、需求难精准、效果难持续”的困境。加之部分地区主要采取简单的“输血型”帮扶,没有形成内在的“造血”机制,脱贫内动力不足,返贫率较高。

三是东平县作为农业大县,最大的资源莫过于土地资源,却一直面临着“农村难发展”这一现实难题。首先,土地经营分散,农民难增收。东平县土地资源丰富,但是土地经营分散化、细碎化问题突出,17万农户家庭承包土地86万亩,户均经营5亩地,“一户四五亩、种地五六块”的现象比较普遍。由于规模偏小,经营分散,农民很难从土地上获得可观收入,导致增收困难。其次,集体资源闲散,农民难受益。东平县村集体的荒地、荒山、荒坑等“四荒”资源丰富,约有30多万亩。但长期以来,农村“四荒”等集体资产处于“无人问、无人管”状态,导致集体资产乱圈乱占、低价发包、侵占变卖的问题比较严重,农民很难从集体资源中获益。最后,集体经济薄弱,农村难发展。东平县作为传统农区,村庄产业以第一产业为主,集体经济普遍薄弱,经营性资产过百万元的村庄不足15%。许多村庄不仅村集体经济基础薄弱,而且集体经济的发展也缺乏出路。面对农业生产低效、农民增收乏力、集体经济薄弱等困境,很多村干部也是无可奈何,纷纷表示缺乏好的项目,更是缺乏发展契机,因此村庄劳动力纷纷外出务工,“空心村”“老龄村”相对较多。

(二)东平县夯实乡村振兴基础的主要做法

东平县立足农业大县的实际,以土地为核心,以产权改革为着力点,推进土地股份改革和集体产权改革。

一方面,农民土地份额化。首先,土地确权,明晰产权归属。东平县按照“四至清,权属明”的原则,因地制宜地进行土地确权,确保农民的承包权益。一种是确权确地,对于有充分确地条件的村庄,明确界定承包地的地块、位置、面积、四至,在此基础上将承包合同、经营权证书落实到户,做到证、账、簿、地相符。另一种是确权确股不确地。对于人均耕地面积少,土地细碎化,“四至”难定的,按照群众自愿的原则,采取确权确股不确地的方式进行确权。通过土地确权,不仅使农民吃了“定心丸”,也为土地有序流转奠定了基础。其次,土地入股,激活经营权。在土地确权基础上,按照自愿入股的原则,鼓励农民以土地承包经营权入股合作社,签订入股合同,颁发股权证,促进经营权变股权。通过土地入股,促进了土地流转和集中连片,推动了规模化、集约化经营,由此提升了土地利用率和增值效益。最后,股权入社,夯实土地权益。在土地入股的基础上,引导农民组建土地股份合作社,合作社坚持“入社自愿、退社自由”,由群众自主决定土地是否入股、何时退股,对于退社的成员,采取异地置换的方式,既不影响土地利用规模,又充分保障其土地权益。在运营过程中,合作社普遍建立风险金积累制度,从收益中按照30%的比例提取风险金,以此规避市场风险,确保“旱涝保收”。截至20176月,东平县已发展土地股份合作社94家,入社农户9860户,入股土地7.6万亩。

另一方面,集体产权股份化。第一,清产核资,摸清集体家底。一是分类有序推进。根据不同地域,区分城中村、城郊村、传统农业村和山区村、平原村、湖区村的特点,在此基础上,区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产,分别登记造册。二是民主专业核资。清产核资小组充分吸纳党员代表和村民代表参与,同时聘请专业评估公司进行评估,并召开村民大会进行审核确认,张榜公示以接受村民监督。截至20176月,东平县716个村庄全部开展了清产核资。第二,巧置活配,科学设置股权。东平县以“因村制宜、理清产权、分类推进”为思路,灵活配置股权。一是资产、资源区分定股。根据实际情况,将集体股细分为资产股和资源股,资产股一般按人口基本股和劳动贡献股配置,资源股主要是集体“四荒”土地和非农建设用地等,按照成员平均量化股权。截至20176月,东平县59个村实施集体资产股份合作制改革,共量化集体资产7465.92万元、集体资源24085亩。二是基本股、贡献股灵活配置。根据不同村庄村情,对于集体配置到个人的资产股,按照基本股、贡献股等灵活设置,避免“一刀切”。后围村在集体资产股配置时,纳入年龄因素,实施“年龄配股法”,即18岁以下为7股,1838岁的8股,3959岁的9股,60岁及以上为10股。三是集体、个人比例配股。为确保农民得大头,同时避免将集体资产“分净吃光”,集体配置的股份实行“三七开”,即集体股不高于30%,个人股不低于70%,保障农民收益的同时托底集体收入。第三,还权赋能,保障成员权益。一是确员定股东。通过召开村民代表大会确定成员,以户为单位发放股权证,村民变为“股民”。银山镇后银山村会计王继伦提及股权证说道:“股民身份有了标志,享受分红和其他权益有了依据。”二是立社定职权。按照“政经分离”的原则,成立股份经济合作社,建立法人治理结构,承担壮大集体经济、发展村级公益事业、服务集体成员的职能。截至20176月,东平县48个村完成改革并成立了股份经济合作社,界定股东成员44537人。三是确股赋权利。通过股东会议制定合作社章程,明确股东所享有的决策、管理、监督权能。如后银山村采取“联户推选”的方式选出30名股东代表,对股民负责,同时股份经济合作社的监事会每月对合作社账目进行察看,并定期向股民公开公示,实现了“阳光账务”。

在上述做法的基础上,为了充分发挥产权改革的积极作用,拓展产权改革的发展空间,东平县充分把握农村发展的新趋势、新动向,积极发挥市场在资源配置中的作用,不断拓展产权改革的空间和路径。一方面,依托产权改革,以股份合作为纽带,将土地、资本、技术、管理等要素有机聚合起来,促进经济持续发展。在产权改革的同时,积极实施“能人回请”计划和递进培养工程,吸引富有乡土情结的外出经商者、企业家等返乡,借助乡贤能人的力量,向农村注入资本、管理等现代要素,建立新组织、发展新产业。另一方面,通过引入工商企业、新型经营主体等市场主体,因地制宜地发展自主自营、合作经营、委托经营,通过多元经营促进多样化发展。此外,东平县在产权股份改革的基础上,充分利用企业化管理机制、专业化经营机制等现代市场机制,通过市场机制重组乡村资源,深化多种形式的产权股份合作,发展现代经营和现代生产,有力地带动了农村集体经济持续发展和农民持续增收。

同时,为了促进改革攻坚的持续性、长效性,东平县委县政府在着力推进产权改革的同时,积极调动企业、社会组织、农民等其他主体的作用,通过相互合作、协同推进,形成可持续、可长效的机制,由此提升改革攻坚的效力。一是社会参与,引入协同推进机制。东平县在改革攻坚过程中,一改以往政府和干部“唱独角戏”的问题,充分调动政府、企业和社会各方面的参与,通过协同推进,形成改革攻坚合力。在脱贫攻坚中,创新性地搭建“慈善超市”平台,并以此为载体,吸纳政府、公司、企业、社会爱心人士等各个主体参与到精准脱贫工作中来。与此同时,借助政府和企业的双重力量,建立长效培训机制,为贫困人口提供多样化的技能培训,以此增强其脱贫的“造血”能力。二是技术助推,创新网络驱动机制。为适应网络化、信息化发展的大趋势,东平县积极发展电商项目,充分发挥电子商务“全天候、全方位、零距离”的优势,克服了交通区位瓶颈制约,使传统农区的农民对接了大市场,推动互联网创新与脱贫工作深度融合,真正带动农民增收致富。三是乡土支持,创新内生内动机制。为破解以往改革工作中“政府干、农民看”的问题,东平县充分发挥农民的主体作用,探索建立扶贫互助协会,通过农民互助和抱团发展,不仅解决了资金短缺问题,而且拓展了农民发展机会和条件,有力提升了脱贫致富的内在动力。

(三)东平县推进乡村振兴取得的成效

东平县以产权改革促进股份合作,发展现代生产,农民以土地入股、股份入社等方式参与到股份改革和现代生产过程中,使得农民的承包权、经营权、收益权等产权权益得到延伸和扩展,以此享受持续性的红利,有效地促进了农民脱贫致富,提升了农民组织化水平。

一是农民土地入股,享受多重收益。截至20176月,东平县已发展土地股份合作社94家,入社农户9860户,入股土地7.6万亩,同时,在集体产权股份改革方面,东平县101个村实施集体资产股份合作制改革。而通过股份合作,东平县引进和培育龙头企业、家庭农场、专业合作社等新型经营主体分别达到174家、309家、1325家。农民通过入股这些新型经营主体,实现了“土地租金 务工收入 合作分红”三级收入,既可获得保底租金收入,还可享受股份分红,同时可以参加合作生产,获得工资性收入,有效拓展了农民增收渠道,使农民获得了多重收益。据统计,原来农户土地流转一般每亩300500元,入股后每亩保底在7001000元,土地承包权的收益翻倍。在分红收益上,如周林村的农户以土地入股瑞青公司,每年享受保底和分红,2016年平均每户分红500元,63名贫困户实现了脱贫。

二是集体资产入股,享受村庄福利。东平县通过集体产权股份改革,盘活集体资源和资产,以集体资源和资产入股的形式,联合企业、公司和新型经营主体,发展现代生产,促进集体经济发展。赵楼村由村集体领办成立股份合作社,利用村北小学旧址建设高标准厂房,租给当地的纸业制品公司,每年可获得15万元的租赁费。在壮大集体经济收入的基础上,村庄以“集体福利”的形式为村民提供服务,在效益分配上,保证老年人、困难群众的村级福利和村民的社会保障等公共服务支出,最大限度保障村民利益。

三是多方主体对接,加深组织联结程度。过去村庄的管理是“两条线”:干部说干部的,村民做村民的,集体融合性不强,以至于村庄治理常常陷入“失效”状态。在集体产权股份制改革中,这一局面得以扭转,主要表现在三个方面:第一,村民参与率提高,干部工作难度降低。集体产权股份改革使村民们养成了“关心公共事务”的习惯,将村庄发展看作自身之事,参与热情和参与效率大大提高。彭集街道安村书记表示:“过去开会没人来,现在开会100%的都能到。我们的工作也更多地被群众理解。”第二,村民管理力加强,村集体有序性提升。东平县各村村民从本村实际出发,综合考虑人力、资源、区位等因素,自主探索村庄发展和治理之路,有效提升了村民们的管理能力。如后银山村将村庄划为3个片区,每个片区村民推选出1位村民代表,负责管理片区事务,稳定了村庄秩序。第三,村民归属感加强,村集体向心力深化。东平县的集体产权股份改革通过利益联结增强了村民对集体的认同感。马流泽村张书记说:“通过股权改革的成员认定,村民们都很清楚自己就是村庄的一分子。”

三、基本结论与启示

改革与创新农村产权制度、提升农民组织化水平是破解“三农”问题的关键,更是夯实乡村振兴的基础。这种制度路径的转换完全是基于农村社会发展的现实需求,正如哈耶克所言,“许多制度的形成并不是有意识地设计而成的”[12]。东平县乡村振兴的切入点正是农村产权制度改革。在正式改革前,东平县各村庄做了相应的机制探索,进行了有效的制度安排,这种制度安排是“针对一种基本需要,在一合作的事务上和永久团集着的一群人中,有它特具的一套规律和技术,且是建立在一套物质基础之上的”[13]。这也就验证了假设H1。进一步分析,提升农民组织化水平并不是依靠“任何方式的‘聚合’,而是一种有规律的、稳定的和持久的聚合,聚合一定是制度化的”[14]。因此,制度安排、社会联结与乡村振兴三者之间相辅相成,交互影响。其中,社会联结在制度安排与乡村振兴二者关系中很大程度上起着中介调节作用,东平县的案例有效验证了假设H2

东平县的成功实践,充分表明乡村振兴战略基础的筑牢必须立足于我国国情和地方的现实背景,才能推动“三农”发展。我国实行的是农村土地集体所有制,但可在“三权分置”基础上充分激发农村资源的活力,释放出“乘数效应”。山东省东平县的改革说明,农村产权改革的制度安排合理,则多方主体的利益联结程度就会强化,以组织为载体的联结效度就会加深,乡村振兴的基础就会更牢固。相应地,如表1所示,如果制度安排不合理,那么,利益联结程度就会弱化,组织联结效度亦会降低,最终乡村振兴的基础就会松动。

1 产权改革制度安排、社会联结与乡村振兴的逻辑表

 

基于上述实证研究,可以得出以下两点启示:一方面,鼓励各地在坚持党组织领导和土地集体所有制的前提下,积极探索农村产权改革的有效路径。在此过程中,尤其需要注意走好制度安排的“最先一公里”,特别是要注意在制度设计上考虑多方主体利益,以协调促联结;同时,以吸纳共同体推动乡村重建[15]。因此,可引导农民提升组织化程度[16],强化对接市场的能力,破解传统小农发展的脆弱性。另一方面,配套创新社会治理体系,完善村民自治制度。新时期乡村振兴战略的提出与实施意味着对于传统城乡发展系统重建,社会主义市场经济体制与行政机制相结合的发展秩序重构,“自治、法治、德治的三治结合”是加强乡村治理的思路创新。[17]


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