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家庭农场土地流转集中的困境与对策

作者:刘灵辉  责任编辑:网络部  信息来源:《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第2期  发布时间:2019-04-09  浏览次数: 432

【摘 要】现阶段实现家庭农场土地适度规模集中的主要途径是土地流转,但是通过土地流转集中起来的规模化土地对家庭农场生存和发展的适宜度还有待考量。该适宜度可采用片数和质量、速度和持续时间、用地成本、权利清晰度、规模大小等关键性指标来衡量。基于以上指标,在家庭农场前期介入、集中土地阶段,会遭遇到集中连片土地难、农户不愿意转出土地而形成的“钉子户”、农户选择性流转土地、土地流转期限短等问题;在家庭农场正常运营阶段,会遭遇到农户单方面提高土地流转价格、农户选择中途违约或期限届满不续约、农地权利不清晰所造成的家庭农场土地被征收时补偿分配混乱等问题;在家庭农场退出、破产而放弃土地规模化经营阶段,会遭遇到家庭农场经营者违约退地、家庭农场规模化土地的再转让、家庭农场资产清算与债务清偿等问题。破解家庭农场各阶段在土地集中上遇到的瓶颈和障碍,应从明晰农地产权、创新农地权利流转模式、构建家庭农场经营者与农户之间的利益共同体等几方面着手,以达到降低家庭农场土地集中交易成本、用地成本,缩短交易时间以及提高农户流转农地权利期限等综合效果。

【关键词】家庭农场;土地集中;集中效果;土地流转;“钉子户”


一、研究背景

家庭农场作为新型农业经营主体之一,是农业生产力发展与农业经营生产关系相协调的必然产物,是农业家庭经营制度的完善与创新[1],是未来中国农业微观经营组织的重要形式[2]2013年中央一号文件明确提出了“家庭农场”的概念,政府将家庭农场写入国家促农发展的最高文件,不仅表明了它已获得了某种程度上的政治生命力[3],而且也表明现阶段我国发展家庭农场的时机已经成熟、条件初步具备[4]。发展家庭农场的首要前提是获得集中成片且期限稳定的适度规模土地,然而,家庭联产承包责任制按劳动力平均分配的土地发包方式,在中国大地上形成了数以亿计超小规模的均质的农业家庭经营单位[5]。因此,通过土地流转引导土地资源在不同主体之间的再配置,进而实现家庭联产承包责任制下零碎化的土地格局向家庭农场集中化的土地格局转变,是亟需解决的一个重大理论和现实问题。如家庭农场经营者不能妥善处理好集体经济组织、其他农户等权利主体的利益、人际关系,就会破坏已达成的土地流转关系,会造成农户中途违约、流转期限届满不续约等情况发生。在家庭农场主动退出或者破产阶段,若不能科学清算家庭农场的债权债务关系,实现家庭农场的整体性转租或转让,会导致集中起来的规模化土地最终又重新回归到传统小农经营状态。另外,运用哪些关键性指标来衡量家庭农场土地流转集中效果是摆在政府和学者的面前亟待解决的问题。本文探求关键性指标的界定,从前期介入、正常运营、退出或破产3个阶段分别深入探析家庭农场土地适度规模集中过程中存在的问题和障碍,有针对性地提出相应的对策和建议。

二、衡量家庭农场土地适度规模集中效果的关键性指标

(一)土地集中的片数与质量

家庭农场土地规模化有两种可能:一是集中成一整片,一是多片共存。全部土地集中成一整片是家庭农场经营者追求的最佳目标,有利于大规模机械化作业、农田基础设施的统一规划和土地的精细化管理。如果土地片数多、片与片之间的距离远,地块的分散性将使家庭农场面临着与传统小农类似的土地零碎化问题,这将严重影响生产种植、作物看护管理等事项安排;为了兼顾不相毗连地块,会造成大量劳动时间的无谓损失以及机械空转,对生产效率带来极大的影响。同时,土地按土壤肥力等因素划分成许多等级,会影响土地产出的多寡。因此,家庭农场经营者会力争转入更多区位条件好且能连片集中的土地,并以之作为创建家庭农场的前提和基础。

(二)土地集中的速度与持续时间

家庭农场要求将分散耕种的小块土地集中起来,形成面积较大的耕地[6]。从宏观上而言,土地集中过程应与当地工业化、城镇化进程相匹配,要保证划归家庭农场的土地集中速度不能快于城市化发展对农村劳动力的吸纳速度[7],否则,势必会因片面追求流转规模而产生大量失地农民,进而侵害到部分普通农户的承包权与经营权[8]。从微观上而言,土地集中过程不可避免会遭遇作为农地权利需求方的家庭农场经营者与作为农地权利供应方的农户之间围绕农地权利市场交易条款所产生的激烈利益博弈。如果双方迟迟不能达成一致协议,那么,家庭农场的实际创立以及正常运营时间将会被延期。同时,家庭农场所需的土地不仅要集中成片,而且还应确保租期恰当且相对稳定,否则,不仅不利于家庭农场经营者对耕地整治、肥力提升的长期投资[9],而且会使家庭农场面临着因地权不稳丧失土地而破产的风险。

(三)土地集中的使用成本

家庭农场集中的成片土地主要由两部分构成:第一,从集体经济组织承包的自有土地。第二,通过市场流转交易转入的土地。其中,自有土地是家庭农场经营者可以“长久”免费使用的,然而自有土地数量有限、地块分散,而家庭农场集中起来的规模化成片土地,如果不能刚好落入自有土地范围,无疑将增大家庭农场经营的土地片数。笔者对四川、江苏、湖北、山东等地调研时发现,绝大部分家庭农场者(除以代耕形式发展起来的规模化经营农户),不把农场范围外的自有土地计入家庭农场总面积。家庭农场集中土地的重要途径就是通过支付费用的方式获得一定期限内农户转出的土地经营权。转出农户希望土地流转交易价格越高越好,至少不能低于农户的保底收益。家庭农场经营者希望以较低价格获取土地,不然在粮食价格、雇工费用、生产资料成本等支出既定的情况下,过高的土地流转价格无疑会“吞噬”利润。当农户以违约相要挟时,家庭农场经营者只有退地、涨租金两种选择。因此,土地流转价格的科学合理界定深刻地影响着家庭农场可以集中的土地规模和经营利润。

(四)土地集中的权利清晰度

有些国家家庭农场是发展于土地私有制的制度背景下,其土地是通过继承、交易购买而来的,对土地拥有完全权利:所有权。中国的家庭农场是在土地集体所有制下从家庭联产承包经营方式的基础上发展而来的,存在着独特的集体经济组织、农户、家庭农场经营者三方土地产权关系[10]。家庭农场的土地适度规模集中主要通过土地承包经营权流转来实现,流转双方“交易”的不是土地所有权,而仅仅是土地经营权[11]。集体经济组织仍享有土地所有权,农户保留土地承包权,并且流转给家庭农场的土地经营权在合同期限届满后将自动重新回归到农户手中。因此,家庭农场经营者集中起来的规模化土地仅仅是通过与分散农户订立“契约”的方式实现众多相邻地块在物理形态上的暂时合并,农地权利仍以“三权分离”的形式在多元权利主体之间呈现高度分割状态。同时,土地承包关系“长久不变”“三权分置”、家庭农场经营者与农户之间的多样化农地权利交易方式、家庭农场经营者凭借农地权利进行的多元化筹融资等情况综合交织在一起。因此,集体经济组织、农户、家庭农场经营者、金融机构等不同权利主体对家庭农场集中起来的土地所享有的权利类型与权利性质应当得到妥善的界定,否则,难免会诱发土地权利冲突,影响到家庭农场的地权稳定性。

(五)土地集中的交易成本

当家庭承包经营通过扩张土地规模转变为家庭农场规模经营时,土地交易成本也会相应增加[12],交易成本包括搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督成本及违约成本[13]。我国家庭农场是以血缘关系为纽带的生产组织,以家庭成员为主要劳动力,家庭成员的利益和目标具有同质性,监督成本和决策成本都相对较低。然而,集中成片土地是通过市场交易获得其他众多农户分散零碎的土地而实现的。家庭农场所需的用地规模越大,面临的分散农户越多,搜寻、信息、议价等交易成本也将随之攀升。家庭农场规模化土地是基于众多土地流转合同搭建起来的“契约式合并”,在契约存续期间,其他农户有权以支付违约金的方式赎回自己的土地[14],引发违约成本。如果交易成本过高,将直接影响到创办家庭农场的前期投入和最终决策。

(六)土地集中的规模问题

家庭农场的土地规模越大是否就一定带来规模经济效益尚存在着争议。受马克思、恩格斯社会化大农业理论以及资本主义古典经济学产业化农业理论的重大影响,20世纪60年代以前,各国的学者和政策制定者都坚信大农场更有效率[15]。然而,Schultz通过反驳农业生产要素单一的“不可分性”,来说明家庭农场的效率并不与其规模存在着简单直接的正比关系[16]Sen通过研究发现,农业单产的效率与其规模之间存在负向关系,说明了家庭农场的规模越大其产出效率反而会降低[17],随后SainiBardhan对这种关系进行了进一步的验证[1819]。郑风田更是直接指出,家庭农场地位其实很尴尬:与小农户相比,其生产效率并不一定高[20]。黄宗智持折中的观点,他认为:“中国近三十年来已经相当广泛兴起的适度规模的、‘小而精’的真正家庭农场才是中国农业正确的发展道路”[21]。笔者认为,家庭农场相较分散的传统小农的小规模分散经营更有效率,但是家庭农场的土地经营规模应以“适度”为原则,存在着一个最优值,低于或者超过这一土地规模,家庭农场的经济效益均达不到最优。

三、农地权利自由流转下家庭农场土地流转集中的困境

(一)前期介入阶段遇到的问题

1.土地集中连片难[22]

家庭农场所需的土地要达到集中连片,需要与该土地区域范围内的所有农户都达成协议,这对家庭农场经营者在村庄内部的社会地位、人脉资源以及自身的谈判能力等都提出了较高的要求。否则,必须借助政府行政力量或者村委会的权威才能实现。同时,受用地成本的制约,家庭农场经营者可能为了节约成本选择部分较边远或等级较次的土地而放弃集中连片[23]

2.遇到“钉子户”。

一些农户可能出于如下原因而不愿转出土地:(1)觉得农地流转交易价格偏低;(2)想敲竹杠以谋求超过合理价格范围的土地流转收益;(3)嫉妒家庭农场经营者规模化经营取得的高额利润;(4)农户自己喜欢种地;(5)与家庭农场经营者(含近亲属)之间有矛盾纠纷。如果遇到这样的“钉子户”,成片土地集中就会被阻断。

3.农户选择性流转土地。

在农村集体发包土地时兼顾了“好坏肥瘦搭配”“耕作距离远近协调”两项原则。农户有意愿流转的多是一些土壤肥力低、地理位置偏、不便于经营管理的土地,然而,农户这种选择性转出的土地不能满足家庭农场经营者对土地的现实需求[24]

4.农户土地流转期限短。

由于中国农村土地产权模糊和农户的“惜地”意识,许多农户不愿长期出租土地[25],况且农户在“地权在握”的情况下,短期合同更有利于农户通过合同到期后根据市场和物价灵活调整租金。因此,家庭农场经营者与农户之间13年、35年的短期土地流转合同普遍存在。

(二)正常运营阶段遇到的问题

1.农户单方面提高土地流转价格。

在家庭农场经营者和农户就一定期限内的土地流转价格达成协议后,由于土地的自然升值、羡慕家庭农场经营者土地规模化经营带来的高额利润、外地农户流入租地以及工商资本进入农业领域引发的市场竞争[26]等原因,部分农户会以“毁约退地”相要挟要求提高土地流转价格,还会自恃自家承包地位置重要性等原因选择“坐地起价”。如果家庭农场经营者接受被恶意抬高的价格将引发其他农户的“跟风”进而整体抬高土地使用成本;如果不接受该价格,家庭农场土地集中连片的理想状态将被打破。

2.农户不续约。

家庭农场经营者与众多农户逐个协商达成的土地流转期限长短不一,那么,部分签订短期合同的农户可能存在着流转期限届满后不续期的情形[27]

3.农地权利不清晰造成土地征收补偿分配难。

家庭农场在运营过程中存在着利用农地抵押贷款融资等情形,涉及权利主体众多、权利类型多样,故而,家庭农场经营的土地被征收时将面临着复杂的补偿收益分配问题[28]。在调研中,当被问及在集中起来的规模化土地被征收时,大多数家庭农场经营者都认为青苗、树木、建筑物与构筑物的补偿款归其所有,但是很少会考虑到合同未到期的土地经营权损失补偿。同时,贷款给家庭农场的金融机构对土地享有的优先受偿权如何在征地补偿款中体现、应以多大的份额体现,也是亟待解决的问题。

(三)退出或破产阶段遇到的问题

在家庭农场经营者退出时,如果与农户签订的土地合同期限刚好届满,那么,家庭农场经营者将土地退还给农户并支付尚未结清的用地成本即可。否则,家庭农场经营者还涉嫌土地违约问题,面临高额的违约金。因此,如何处理索赔而诱发的利益冲突异常关键。同时,为了确保家庭农场经营者集中起来的土地即使在退出、破产后仍然能够得到延续利用,最好的策略就是整体性转让或转租给其他农户,但是通过土地流转获得的农地权利是否应作为转让资产的一部分?价值又该如何测算?家庭农场受让方的选择范围是否应有所限制?家庭农场受让方是继续原土地使用合同直至期限届满,还是重新与农户签订土地合同,约定土地流转方式、用地费用、支付方式、用地期限、土地用途等事项。在家庭农场土地整体性出租时,如何测算包含土地、房屋、机械设备等在内的家庭农场年租金?如何处理好原家庭农场经营者(出租方)、现家庭农场经营者(承租方)、转出土地的农户等多方权利主体的关系?这都是需要事先考虑并予以统筹解决的关键问题。如果家庭农场经营者因资不抵债而宣告破产时,应该成立专门的清算机构,负责召开债权人会议,对家庭农场的土地权利、机械设备、债权债务等进行彻底清算,那么,家庭农场的债务应按照何种次序、何种方式进行偿还,在偿还债务后的剩余财产应该如何进行分配,这是家庭农场破产时应该妥善处理的问题。

四、对策与建议

(一)明晰界定土地承包关系“长久不变”与农村土地“三权分置”政策交织下的农地权利关系,降低家庭农场土地适度规模集中的交易成本

如果交易成本大于零,明晰的产权可有效降低交易过程中的交易成本,然而,中国土地产权结构模糊不清[29],土地承包关系“长久不变”政策在起算时点、衔接过渡方式、土地承包期限、土地权能响应状态和配套的利益协调机制5个方面均存在着模糊性[30]。在农村土地“三权分置”政策下,所有权、承包权和经营权的权利内容构成与功能也尚不清晰,土地承包关系“长久不变”和农村土地“三权分置”两项政策相互交织使得未来农村土地权利结构变得更加扑朔迷离,这也无形地增加了家庭农场经营者通过市场交易集中土地的交易成本。发展家庭农场应具有稳定明晰的产权且可规模化集中的土地制度[31]。因此,未来需要通过农村土地制度改革,明晰集体经济组织和农户之间的土地权利关系,理清所有权、承包权、经营权三权之间的内在关系和权能,明确不同类型的土地流转(出租、转包、互换、入股、转让)、土地退出、土地抵押等农地权利处置行为以及土地继承对农地权利初始配置格局产生的影响。同时,结合农地产权体系、内部单项权利构成与归属,科学测算单项农地权利价值以及消除单项权利之间的价值交叉,清晰界定不同权利主体(集体经济组织、农户、家庭农场经营者、金融机构等)对家庭农场土地享有的权利类型和价值量,这有利于家庭农场土地被征收时的补偿收益分配以及退出、破产清算工作的顺利进行,避免利益纠纷和矛盾冲突。

(二)创新家庭农场土地流转集中的路径,降低土地集中的难度,实现土地集中成片

家庭农场一般是先获得众多农户转出的分散的、零碎的承包地,然后进行地块归并与权利整合[27]。对于家庭农场存在的多片土地并存和“钉子户”问题,在理论界有两种截然不同的策略:第一,地方政府流转成片土地,动用行政强制力来解决不愿意流转土地的钉子户问题[32]。第二,家庭农场经营者可以通过提高土地流转价格的策略,进而减少或完全避免“钉子户”。农村土地承包经营权已经成为农户享有的一项新型用益物权,这就意味着其可以自主流转并在此过程中抵制包括地方政府在内的任何组织和个人的非法干预[33]。因此,第一种策略存在着行政违法的嫌疑。家庭农场经营者可以采取调整土地流转价格的策略以追求预期的土地集中规模目标和经营利润目标的双实现,但是土地流转价格的调整幅度并非无限制的,而是受到家庭农场的类型、总收益、生产成本、政府补贴等因素的综合影响。

笔者认为,应该创新家庭农场经营者与农户之间的农地权利交易模式,突破农户参与农地权利市场化交易的时空分散性与家庭农场所需土地集中成片的时空一致性相衔接之间的瓶颈与障碍。充分发挥集体经济组织土地所有者在农地权利市场化交易过程中的功能和作用,由集体经济组织先统一集中土地再转移给家庭农场经营者使用,或者在集体经济组织内部实行股份合作制,土地以股份的形式量化到个人,农户享有的土地权利不再与一定面积具体位置下的实物地块相挂钩,仅凭土地股份量按年度获得保底收益与相应分红。然后集体经济组织将股份化的土地分割成若干片规模适度的地块流转给家庭农场经营者使用。当然,家庭农场集中土地既要追求完全成片的理想效果,但也不能完全排斥多片土地共存的情况。杜志雄等认为,家庭农场要结合当地的资源禀赋,单块土地面积不得低于一定的亩数,这里的只强调“单块”的土地规模,而未强调家庭农场土地必须是完整一片[34]。同时,家庭农场内部多片土地共存的状态在现实中具有相当的普遍性。对于少部分“钉子户”,家庭农场主可以选择适当的与其亲戚、朋友、邻居私下达成契约时机,引导其兑换土地,使土地集中连片[25]。但是,在调解行不通的情况下,家庭农场可暂不追求土地的整体性集中连片经营,转而采取以“钉子户”的地块为分界线划分农场生产经营区域,先维持小规模集中的片状经营状态[23]

(三)构建家庭农场经营者与农户之间紧密的利益共同体,实现家庭农场集中土地在经营期限上的长期可持续性

关于家庭农场经营者与农户签订土地流转的权利期限问题,学术界存在着不同的观点,杜志雄等[34]认为,土地流转期限一般不得低于10年,刘灵辉等[27]则认为,土地使用期限应不低于家庭农场的投资回收期。借鉴欧美国家的发展经验,给予家庭农场经营者“长久不变”的土地权利,当然是政策制定者、家庭农场经营者所追求的目标。

笔者认为,家庭农场经营者通过土地流转交易集中起来的土地权利应具有稳定性,在以追求经济利益为目标的框架下,如果土地流转期限低于投资回收期,会导致家庭农场经营者的前期投资都无法收回。这需要通过土地流转价格的动态调整建立起紧密的利益联结机制。例如,按照签订土地流转合同的期限长短,约定不同数额的基础租金数额和一定年份后的调整增长比例或增长额度。家庭农场经营者和农户双方应签订合同契约,用法律形式保障流转的有效合理开展[35]。合理的利益共享机制,不仅能够激励农户签订长期的土地流转合约,而且农户不会轻易中途违约,真正实现“利益均沾”。


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